Convênios e Termos de Fomento: Diferenças Práticas

A escolha entre convênio e termo de fomento define o regime jurídico, o procedimento de seleção e as regras de prestação de contas aplicáveis à parceria firmada com a administração pública, com consequências práticas que vão muito além da nomenclatura adotada.

Marco normativo de cada instrumento

O convênio administrativo tem suas raízes no artigo 116 da Lei 8.666/1993, preservado pela nova Lei de Licitações, Lei 14.133/2021, e regulamentado em âmbito federal pelo Decreto 6.170/2007. Trata-se de instrumento de cooperação entre entes federativos ou entre administração pública e entidades privadas sem fins lucrativos, voltado à execução conjunta de objetivos de interesse comum, sem transferência onerosa de bens ou serviços.

Já o termo de fomento foi instituído pela Lei 13.019/2014, o chamado Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), aplicável às parcerias entre administração pública e organizações da sociedade civil. A norma diferencia três instrumentos: termo de fomento, termo de colaboração e acordo de cooperação, cada qual com características próprias quanto à origem da proposta, ao envolvimento de recursos financeiros e à finalidade da parceria.

O ponto de partida da distinção, portanto, reside na natureza da contraparte e no objeto. Convênios remanescem aplicáveis às relações entre entes federativos e a parcerias específicas que não se enquadram no escopo do MROSC, enquanto termos de fomento e colaboração ganharam protagonismo quando o parceiro é uma organização da sociedade civil propriamente dita.

Quem propõe e como se seleciona o parceiro

A diferenciação operacional mais relevante entre os instrumentos está na origem da proposta. No termo de fomento, a iniciativa parte da organização da sociedade civil, que apresenta plano de trabalho fundado em projeto próprio. A administração pública, ao reconhecer o mérito da proposta, fomenta a atividade já idealizada pelo terceiro setor. No termo de colaboração, ao contrário, a proposta nasce na administração pública, que busca parceiro para executar política pública previamente concebida.

Essa distinção afeta diretamente o procedimento de seleção. Termos de fomento e colaboração exigem, em regra, chamamento público nos termos do artigo 24 da Lei 13.019/2014, exceto nas hipóteses de dispensa e inexigibilidade previstas nos artigos 30 e 31 do mesmo diploma. O chamamento público é instrumento próprio do MROSC, distinto da licitação tradicional, embora compartilhe a finalidade de garantir isonomia e competitividade.

Convênios firmados sob o regime do Decreto 6.170/2007 também demandam chamamento público para a seleção de entes privados, conforme regulamentação interna. A grande diferença reside no rigor procedimental do MROSC, que estabelece critérios objetivos de julgamento, parâmetros de habilitação específicos e regras detalhadas sobre conflito de interesses.

A escolha do instrumento condiciona desde o procedimento de seleção até o regime de responsabilização aplicável ao gestor.

Na seleção, ainda, há diferença quanto ao escopo subjetivo. Apenas organizações da sociedade civil enquadradas no artigo 2º, inciso I, da Lei 13.019/2014 podem celebrar termos de fomento ou colaboração. Convênios, por sua vez, admitem leque mais amplo de parceiros, incluindo entidades públicas de outras esferas, autarquias, fundações e entes que não se ajustam ao conceito de OSC trazido pelo marco regulatório.

Prestação de contas e regime de responsabilização

O regime de prestação de contas é talvez a face mais visível das diferenças práticas entre os instrumentos. Nas parcerias regidas pelo MROSC, a Lei 13.019/2014 instituiu modelo focado no resultado, com aferição de metas, indicadores e impacto social. A prestação de contas final concentra-se no cumprimento do objeto, não apenas na regularidade formal dos gastos. O artigo 64 do mesmo diploma e a Instrução Normativa 5/2017 da Controladoria-Geral da União detalham o procedimento.

Nos convênios, prevalece a lógica clássica regulamentada pelo Decreto 6.170/2007 e pela Portaria Interministerial 424/2016, com ênfase na conformidade documental, na correspondência entre receita e despesa e na regularidade do procedimento licitatório eventualmente realizado pela convenente. A análise de mérito do objeto existe, mas o crivo formal pesa mais.

Para o gestor público e para a entidade parceira, a consequência é direta. O termo de fomento exige construção de plano de trabalho com metas mensuráveis, indicadores aferíveis e previsão de contrapartidas, ao passo que o convênio demanda detalhamento financeiro pormenorizado, cronograma físico-financeiro e justificativa de preços de mercado.

Implicações estratégicas na escolha do instrumento

A definição do instrumento adequado precede a celebração da parceria e deve considerar fatores objetivos. O primeiro é a natureza jurídica do parceiro: tratando-se de organização da sociedade civil nos termos do MROSC, o caminho natural é o termo de fomento ou colaboração. Sendo ente público, autarquia, fundação ou entidade que não se enquadra como OSC, o convênio segue cabível.

O segundo fator é a origem da iniciativa. Quando o projeto nasce da sociedade civil e a administração reconhece valor público no fomento à atividade, o termo de fomento é o instrumento próprio. Quando a administração é quem concebe a política e busca parceiro executor, o termo de colaboração se impõe. Tentativa de inversão é causa frequente de glosa em controle externo.

O terceiro fator é o objeto da parceria. Atividades de interesse recíproco entre entes federativos, como compartilhamento de banco de dados ou execução coordenada de programa federal por estado e município, comportam convênio. Execução de projetos sociais, culturais, educacionais ou ambientais por organizações da sociedade civil encontra abrigo natural no termo de fomento.

O quarto fator é o regime de responsabilização que se busca aplicar. O MROSC restringe a responsabilidade da OSC ao cumprimento do plano de trabalho aprovado, ao passo que o convênio mantém regime mais rígido de responsabilização solidária da convenente por descumprimentos formais. Para entidades que atuam na execução de políticas públicas com recursos limitados, essa distinção pode ser determinante.

A análise prévia e a fundamentação técnica da escolha protegem tanto o gestor público quanto a entidade parceira. Decisões adotadas sem fundamentação adequada têm sido sistematicamente questionadas por tribunais de contas e pelo Ministério Público, com consequências que podem alcançar a improbidade administrativa, na forma da Lei 8.429/1992, atualizada pela Lei 14.230/2021.

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Perguntas Frequentes

Quem pode figurar como parte em um termo de fomento?

A administração pública, em qualquer esfera federativa, e uma organização da sociedade civil que preencha os requisitos do artigo 2º, inciso I, da Lei 13.019/2014. Excluem-se entidades com fins lucrativos, partidos políticos e organizações religiosas no exercício de atividade confessional. A entidade deve comprovar, ainda, requisitos de habilitação específicos, como tempo mínimo de existência e experiência prévia compatível com o objeto.

Qual a diferença prática entre termo de fomento e termo de colaboração?

A distinção essencial está na origem da proposta. No termo de fomento, a organização da sociedade civil apresenta projeto próprio que a administração pública decide apoiar. No termo de colaboração, a administração pública concebe a política pública e busca parceiro para executá-la. As consequências afetam o procedimento de chamamento público, os critérios de julgamento e o regime de fiscalização aplicável ao plano de trabalho.

É possível converter um convênio vigente em termo de fomento?

Não há previsão legal de conversão direta. A celebração de termo de fomento exige procedimento próprio nos termos do MROSC, com chamamento público quando exigido e análise de plano de trabalho compatível com a lógica do fomento. Eventual migração demanda extinção do convênio anterior, observado o regime de prestação de contas, e nova parceria com fundamento na Lei 13.019/2014.