Aditivos contratuais: limites para alterar prazo, valor e objeto do contrato

A administração pública pode alterar contratos que celebra, mas esse poder não é ilimitado. A Lei 14.133/2021 estabelece hipóteses, percentuais máximos e salvaguardas que protegem o contratado contra mudanças que desfigurem o objeto ou comprometam o equilíbrio financeiro do ajuste.

O poder de alterar o contrato administrativo

O contrato administrativo possui uma característica que o distingue dos contratos privados: a presença de cláusulas exorbitantes, prerrogativas que colocam a administração em posição diferenciada. Entre elas está a possibilidade de modificar o ajuste para adequá-lo ao interesse público, mesmo sem a concordância do particular em determinadas situações. Trata-se de uma prerrogativa típica do regime jurídico de direito público, ausente nas relações regidas exclusivamente pelo direito privado.

Essa faculdade decorre da supremacia do interesse público sobre o privado. A necessidade pública que justificou a contratação pode mudar ao longo da execução, exigindo ajustes no objeto, na quantidade ou na forma de execução. O contrato não é um instrumento rígido; ele acompanha a realidade dinâmica da prestação do serviço ou da obra.

A Lei 14.133/2021, que disciplina licitações e contratos administrativos, organiza esse poder em dois grandes grupos: as alterações unilaterais, impostas pela administração, e as alterações por acordo entre as partes. Cada modalidade tem fundamento e limites próprios, e o conhecimento dessas regras é essencial tanto para o gestor público quanto para o contratado.

Alterações unilaterais e alterações por acordo

As alterações unilaterais ocorrem quando a administração modifica o contrato sem depender da anuência do contratado. Elas se justificam em duas situações principais: quando há modificação do projeto ou das especificações para melhor adequação técnica, e quando é necessário aumentar ou diminuir o quantitativo do objeto dentro dos limites legais. São as chamadas alterações qualitativas e quantitativas.

Já as alterações por acordo entre as partes pressupõem o consenso. Incluem situações como a substituição da garantia de execução, a modificação do regime de execução ou do modo de fornecimento, a alteração da forma de pagamento por circunstância superveniente e o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro nas hipóteses de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe.

A distinção é relevante porque, na alteração unilateral, o contratado fica obrigado a aceitar a mudança imposta, desde que respeitados os limites legais. Nas alterações consensuais, nenhuma das partes pode impor sua vontade à outra, prevalecendo a necessidade de negociação e formalização por termo aditivo. Ignorar essa separação é fonte frequente de litígios entre administração e contratados.

Os percentuais máximos de acréscimo e supressão

O ponto mais sensível das alterações quantitativas são os limites percentuais. A Lei 14.133/2021 fixa que o contratado é obrigado a aceitar acréscimos ou supressões de até vinte e cinco por cento do valor inicial atualizado do contrato, quando se tratar de obras, serviços ou compras.

Para o caso específico de reforma de edifício ou de equipamento, o limite de acréscimo sobe para até cinquenta por cento. A regra mais elástica reconhece que reformas costumam revelar necessidades imprevistas, surgidas apenas quando a intervenção física já está em andamento e expõe problemas antes ocultos.

Esses percentuais funcionam como um teto de obrigatoriedade. Dentro deles, o contratado deve acatar a determinação da administração. Ultrapassado o limite, a alteração só pode ocorrer mediante acordo, jamais por imposição unilateral. As supressões que excedam o patamar legal também dependem de consenso, justamente para preservar a economia do contrato.

É importante observar que acréscimos e supressões são calculados de forma isolada, e não compensados entre si. A administração não pode somar uma supressão a um acréscimo para ampliar artificialmente a margem de modificação. Cada movimento respeita o seu próprio limite, sob pena de burla à regra legal. Os tribunais de contas têm reiteradamente rejeitado tentativas de compensação que mascaram alterações superiores ao permitido.

Alterações que descaracterizam o objeto contratado

Há uma fronteira que nenhuma alteração pode ultrapassar: a que transforma o objeto contratado em algo substancialmente diverso do que foi licitado. A modificação serve para adequar o contrato, não para criar um novo ajuste por via transversa, contornando o dever de licitar.

Quando a mudança altera a natureza do objeto, frustra a finalidade da licitação. O procedimento licitatório seleciona a proposta mais vantajosa para um objeto específico, definido no edital. Permitir que esse objeto seja descaracterizado depois significaria fraudar a competição e violar a isonomia entre os licitantes que disputaram aquele certame.

Por isso, a doutrina e os tribunais de contas costumam diferenciar a alteração que apenas ajusta o objeto daquela que o desnatura. A primeira é legítima; a segunda é nula. O gestor que promove alteração desfiguradora pode responder por irregularidade, e o contrato fica exposto a questionamentos que comprometem toda a execução.

O contratado deve estar atento a esse limite. Aceitar mudanças que extrapolem a essência do objeto pode colocá-lo em situação de insegurança jurídica, especialmente quando a execução for posteriormente impugnada por órgãos de controle. A prudência recomenda formalizar reservas e documentar as condições em que a alteração foi solicitada, registrando por escrito as justificativas técnicas apresentadas pela administração e a data de cada solicitação recebida.

Direitos do contratado diante das mudanças impostas

A submissão do contratado às alterações unilaterais não significa que ele fique desamparado. O ordenamento garante a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, princípio que assegura a preservação da relação inicial entre os encargos do contratado e a remuneração que recebe.

Toda alteração que modifique o custo ou a carga de trabalho deve ser acompanhada da revisão dos valores. Se a administração aumenta o quantitativo, o pagamento correspondente acompanha o acréscimo. Se modifica especificações que encarecem a execução, cabe a recomposição dos preços. Esse direito tem assento constitucional, decorrendo das condições efetivas da proposta vencedora.

O contratado também tem direito à formalização por termo aditivo, instrumento que registra a alteração, seus fundamentos e seus efeitos financeiros. Modificações verbais ou informais não produzem efeitos válidos e expõem ambas as partes a litígios. A formalização protege o particular e confere transparência ao ato administrativo.

Quando a alteração ultrapassa os limites legais ou descaracteriza o objeto, o contratado pode recusar a imposição. Diante de exigências abusivas, é cabível buscar a tutela administrativa e, se necessário, a judicial, para preservar os termos originais do ajuste ou obter a justa recomposição. O acompanhamento técnico-jurídico desde o primeiro pedido de alteração reduz riscos e fortalece a posição do contratado, permitindo reagir com fundamento adequado a cada exigência apresentada pela administração ao longo da execução.

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada.