Desafios processuais do IVA-dual: a urgência de uma reforma adjetiva

A criação do IVA-dual brasileiro, com Imposto sobre Bens e Serviços e Contribuição sobre Bens e Serviços compartilhando a mesma base, expôs uma lacuna grave: a Reforma Tributária regulou o direito material, mas deixou o contencioso judicial sem regras próprias, gerando risco real de decisões conflitantes entre Justiça Federal e estadual.

A dualidade material que o processo ainda não acompanha

A Emenda Constitucional 132/2023 e a Lei Complementar 214/2025 estruturaram um tributo sobre o consumo com duas faces administrativas. De um lado, a Contribuição sobre Bens e Serviços, de titularidade da União e gerida pela Receita Federal. De outro, o Imposto sobre Bens e Serviços, de titularidade compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios, sob administração do Comitê Gestor do IBS.

Materialmente, os dois tributos funcionam de forma espelhada, com base de cálculo unificada, regras de não cumulatividade integralmente equivalentes e creditamento amplo. A unidade econômica do fato gerador é tamanha que se fala em “IVA-dual” justamente porque, na prática, o contribuinte calcula um único valor e o reparte conforme as alíquotas federativas.

O problema é que essa unidade material não encontrou correspondente unidade processual. Cada tributo segue, por enquanto, a competência jurisdicional clássica do ente arrecadador, o que coloca a CBS na Justiça Federal e o IBS na Justiça estadual.

O silêncio da LC 214/2025 sobre o contencioso judicial

A Lei Complementar 214/2025 dedicou capítulos extensos ao processo administrativo tributário do IBS e da CBS, criando inclusive instâncias mistas para reduzir divergência interpretativa entre os fiscos. O contencioso administrativo, portanto, ganhou desenho institucional próprio, com câmaras de julgamento integradas e mecanismos de uniformização.

Quando a discussão sai da esfera administrativa, contudo, o vácuo aparece. Não há definição expressa sobre competência territorial e funcional para mandado de segurança, ação declaratória, anulatória ou repetição de indébito que envolva simultaneamente IBS e CBS. Tampouco há regra sobre litispendência, conexão obrigatória ou efeito vinculante de decisão proferida em uma Justiça sobre o tributo cobrado na outra.

Na prática, o contribuinte que pretenda discutir uma controvérsia sobre creditamento, classificação fiscal ou base de cálculo precisa ajuizar duas ações: uma na Justiça Federal contra a União, em face da CBS, e outra na Justiça estadual contra o Comitê Gestor do IBS. Embora a tese jurídica seja idêntica, os dois processos correm em paralelo, com magistrados diferentes e cronogramas dessincronizados.

Sem regras processuais próprias, o contribuinte litiga duas vezes sobre o mesmo fato e arrisca colher decisões opostas.

Esse cenário compromete o princípio da segurança jurídica e neutraliza o ganho de racionalidade que a reforma material prometeu entregar. A uniformidade nacional do IVA-dual fica fragilizada por uma arquitetura processual herdada do regime anterior, pensada para tributos isolados.

Riscos concretos e a urgência de uma reforma adjetiva

O primeiro risco é o de decisões diametralmente opostas. Imagine-se mandado de segurança que reconheça, na Justiça Federal, o direito de crédito amplo da CBS em determinada operação, enquanto a Justiça estadual nega o mesmo crédito quanto ao IBS. O contribuinte, formalmente vitorioso em metade da demanda, vê sua carga tributária reduzida em parte, mas convive com insegurança permanente sobre a outra parte.

O segundo risco é a multiplicação de teses idênticas em fóruns distintos, com custos processuais duplicados, prolongamento de prazos e sobrecarga dos tribunais superiores. O Superior Tribunal de Justiça receberá recursos especiais sobre IBS oriundos da Justiça estadual, enquanto o mesmo tema, na vertente CBS, será objeto de recursos federais, sem mecanismo automático de afetação conjunta.

O terceiro risco diz respeito à efetividade da repetição de indébito. Reconhecida a inconstitucionalidade ou ilegalidade da cobrança, o contribuinte precisará executar duas sentenças, contra entes federativos diversos, com regimes próprios de precatório e compensação. A complexidade operacional pode esvaziar o benefício patrimonial obtido na cognição.

Diante desse quadro, a doutrina especializada vem defendendo uma reforma adjetiva, isto é, uma reforma processual complementar que crie regras específicas para o contencioso judicial do IVA-dual. As propostas incluem foro único para ações que versem sobre os dois tributos, litisconsórcio passivo necessário entre União e Comitê Gestor, eficácia automática da decisão proferida em uma Justiça sobre o tributo julgado na outra e mecanismo de afetação conjunta de recursos repetitivos.

Sem essa providência legislativa, o início do período de transição em 2026 chegará com uma arquitetura processual incompleta. A reforma tributária, que se vendeu como simplificadora, pode produzir, paradoxalmente, mais litígio fragmentado do que o sistema anterior.

Leia tambem:

Perguntas Frequentes

Por que o IBS e a CBS exigem ações judiciais separadas?

Porque o IBS é de titularidade dos estados, Distrito Federal e municípios, com gestão pelo Comitê Gestor, enquanto a CBS é de titularidade da União, administrada pela Receita Federal. A competência jurisdicional acompanha o ente arrecadador, levando a CBS para a Justiça Federal e o IBS para a Justiça estadual. Como a LC 214/2025 não criou regra processual específica para tratar os dois tributos em conjunto, o contribuinte é forçado a ajuizar duas demandas paralelas sobre o mesmo fato econômico.

O que significa “reforma adjetiva” no contexto do IVA-dual?

Reforma adjetiva é a reforma das regras processuais, em contraste com a reforma substantiva, que altera o direito material. No caso do IVA-dual, a reforma substantiva já foi feita pela Emenda 132/2023 e pela LC 214/2025. A reforma adjetiva pendente seria a edição de uma lei complementar ou ordinária que defina competência, foro, litisconsórcio e efeitos da coisa julgada para o contencioso judicial do IBS e da CBS, evitando duplicidade de processos e decisões conflitantes.

Quais soluções processuais vêm sendo propostas para o contencioso do IVA-dual?

As propostas mais discutidas incluem a criação de foro único para ações que envolvam IBS e CBS, com litisconsórcio passivo obrigatório entre União e Comitê Gestor, e eficácia vinculante da decisão proferida em uma Justiça sobre a parcela do tributo julgada na outra. Cogita-se ainda mecanismo de afetação simultânea de recursos repetitivos no Superior Tribunal de Justiça e no Supremo Tribunal Federal, para que teses idênticas sejam julgadas em conjunto. Sem alguma dessas medidas, o início da cobrança plena do IVA-dual tende a multiplicar litígios fragmentados.