公务员”附加津贴”乱象：STF能终结吗？

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补偿性款项、绩效津贴和补贴游离于薪酬上限之外，使公职人员得以领取”超级薪资”。本文分析STF在遏制这些附加津贴方面究竟能走多远。

围绕巴西公务体系中所谓”penduricalhos“（附加津贴，即在基本薪酬之外层层叠加的各类款项）的争论由来已久，但近年来愈发紧迫，原因在于所谓”超级薪资”不断增多——凭借一系列游离于上限之外的款项，这些薪酬实际上远远超出了宪法规定的上限。联邦最高法院是这场较量的主战场，但问题所涉及的远不止法律解释：根深蒂固的政治利益和机构层面的阻力，使改革之路漫长而曲折。

本文将探讨：附加津贴究竟是什么，它们如何与宪法规定的薪酬上限并存，STF已经作出了哪些裁判、还有哪些问题悬而未决，以及为什么最终的解决方案似乎总是遥不可及。

薪酬上限及其漏洞

《联邦宪法》第37条第XI项规定，公职人员的报酬不得超过联邦最高法院大法官的月度津贴，该数额目前为R$ 46.366,19。这一规则看似清晰，但实践中的情形要复杂得多。

问题的核心在于”薪酬”与支付给公务员的其他款项之间的区分。几十年来，立法者和管理者不断构建出一整套被归类为”补偿性”的款项，因而据称不受上限约束。这些款项包括住房补贴、安家费、差旅补贴、职务代表费、担任信任职务的津贴，以及数十种其他名目；把它们加在一起，高级别公务员的工资单可能翻倍，甚至翻两番。

其结果就是媒体和专家们所说的”超级薪资”：总薪酬实际上无视了宪法的限制。根据联邦审计院的调查，有记录在案的案例显示，把所有款项加总后，一些联邦公务员的月收入超过R$ 100 mil。

“薪酬上限只存在于纸面上；附加津贴却真真切切地出现在工资单里。只要这段距离还在，宪法在这一点上就仍然是一纸空文。”

冲在前线的STF：进展与局限

联邦最高法院已从多个方面处理这一问题。其中最重要的裁判之一，是在已认定具有普遍影响（repercussão geral）的RE 609.381案中作出的：法院确立了这样的论点——真正具有补偿性质的款项，即切实用于弥补有凭证支出的款项，可以不计入上限。而问题一如既往地出在真实与虚设之间的那条分界线上。

款项的归类：难解的”戈耳狄俄斯之结”

STF判例中最敏感之处，恰恰在于界定哪些款项计入上限、哪些不计入。法院已表明，具有薪酬性质的款项，即便被普通立法冠以”补偿性”之名，也应计入宪法上限。然而，这一指引在实际适用中，在联邦体制下的各级政府层面都遇到了阻力：一旦既有的津贴在司法上受到质疑，各地便出台地方性法律，创设新的津贴种类。

这种态势十分恶劣：STF关上一扇门，立法者便打开一扇窗。难怪行政法学界主张，只有通过宪法改革，以穷尽列举的方式明确哪些款项排除在上限之外，才能终结这一循环。

近期裁判与联邦审计院的角色

近年来，STF通过ADPF 388等诉讼，以及对下级法院拒绝适用上限后到达该院的安全令（mandados de segurança，即针对公权力侵害明确权利的特别救济）案件作出的独任裁定，加强了监督。联邦审计院则不断作出裁决，要求公共机构复核工资发放表，并追回超出上限所支付的款项——尽管这些款项的实际追缴本身也成为司法争议的对象。

拥有强大游说能力的国家职业序列，从结构上抵制对其福利的任何约束。

要进一步了解公务员的薪酬结构如何影响预算以及广大被保险人的权利，不妨了解一下公务员制度下的社会保险缴费是如何运作的，这一主题与关于公务员体系成本的讨论直接相关。

政治与制度层面的障碍

如果仅从法律角度分析附加津贴问题，未免过于天真。这些福利之所以长期存在，有着深层的政治根源。拥有强大游说能力的国家职业序列——司法官、检察院、联邦警察、联邦税务局——历来抵制任何统一和遏制超级薪资的尝试。在法院里裁决质疑其同行所享待遇的案件的，往往正是这些职业序列的成员本人。

行政改革与PEC 32

PEC 32/2020，即联邦政府提出的行政改革方案，曾被视为从结构上整治附加津贴的历史性机遇。然而，原始文本恰恰把政治影响力最大的职业序列排除在适用范围之外——司法官、检察院和议员都被排除在较为实质性的改革之外。结果是，这一方案即便并不完整，也因缺乏推进的政治意愿而在国会搁浅。

缺少一项全面的改革，使STF处于一种尴尬的境地：只能逐案处理，而争讼遍布二十六个州、联邦区和数百个市，各地都有自己独特的福利架构，案件数量不断倍增。

作为盾牌的联邦制

另一个重要障碍是巴西的联邦制结构。各州和各市在制定本级公务员相关立法方面享有自主权，许多地方利用这一特权设立了特定的附加津贴，例如不依据任何客观指标即可发放的”绩效款项”，或者按与实际支出毫无关联的历史数额计算的补贴。联邦层面对这些名目的监督有限，而向STF提起的诉讼通常要求案件经由并非总是畅通的程序途径才能到达该院。

若想更全面地了解行政法如何规范国家与公务员之间的关系，以及公民的权利在这一格局中处于何种位置，建议阅读行政法相关文章。

常见问题

公共服务中的”附加津贴”究竟是什么？

Penduricalhos是民间对支付给公务员的额外款项的称呼，这些款项虽被归类为补偿性或具有特殊性质，但实际上起着补充薪酬的作用。它们包括住房补贴、固定差旅补贴、学历津贴、职务代表费，以及数十种其他名目，与基本工资相加后，超出了《联邦宪法》第37条第XI项规定的宪法上限。

宪法规定的上限适用于所有公务员吗？

原则上是的。薪酬上限适用于三权分立下三个权力部门以及联邦、州和市三级政府的公职人员。不过，上限的适用会因关系类型而异：对于没有选择整体适用联邦上限的州和市，上限可能分别是州长或市长的津贴，这在某些情况下会使州级上限低于联邦上限。真正具有补偿性质且有实际支出佐证的款项，可以不计入上限。

STF是否已经彻底禁止了附加津贴？

并没有彻底、全面地禁止。STF已确立了具有普遍影响的论点，认为具有薪酬性质的款项，无论其在普通立法中叫什么名称，都应计入上限。然而，这些裁判的执行遇到阻力，各州和各市的立法仍在不断创设新型附加津贴。要彻底解决问题，就需要进行宪法改革，使排除项清单成为穷尽式列举，不受立法创意的左右。

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada. Cada caso possui particularidades que exigem análise específica.