Termo de fomento e de colaboração: o MROSC na prática

O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil separa termo de colaboração e termo de fomento por um critério único, a autoria do plano de trabalho, e dessa definição dependem o chamamento público, a habilitação da entidade e o desenho da prestação de contas.

De quem partiu o plano de trabalho

A Lei 13.019/2014 reuniu em um só regime as parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil. Antes dela, o convênio funcionava como instrumento de uso quase universal, e a prática administrativa convivia com exigências dispersas em normas setoriais. O texto hoje aplicado resulta, em grande parte, da reforma promovida pela Lei 13.204/2015, que reescreveu justamente os dispositivos definidores de cada instrumento.

A distinção entre termo de colaboração e termo de fomento não reside no valor repassado, nem no objeto da parceria, nem no porte da entidade parceira. Ela está na autoria da proposta. O art. 16 reserva o termo de colaboração à consecução de planos de trabalho de iniciativa da própria administração pública. O art. 17 destina o termo de fomento aos planos de trabalho propostos pelas organizações da sociedade civil.

As definições do art. 2º confirmam esse desenho. O inciso VII trata das parcerias propostas pela administração pública, e o inciso VIII, das parcerias propostas pelas organizações. Ambos pressupõem transferência de recursos financeiros, e os dois receberam a redação atual da mesma reforma de 2015.

Existe um terceiro instrumento, que costuma passar despercebido nos manuais de rotina. O inciso VIII-A do art. 2º, acrescido por aquela reforma, criou o acordo de cooperação para as parcerias que não envolvem transferência de recursos financeiros. Cessão de uso de bem público, apoio institucional recíproco e atuação conjunta sem repasse cabem nessa moldura, que dispensa toda a engrenagem financeira dos outros dois termos.

O teste prático para escolher entre os dois primeiros é direto: quem redigiu o diagnóstico e concebeu as metas. Se o problema foi identificado pela administração, que formatou a solução e saiu em busca de quem a execute, o caminho é o termo de colaboração. Se a entidade chegou com projeto próprio, nascido da sua leitura da realidade local, o instrumento adequado é o termo de fomento.

Classificar o instrumento de modo equivocado não configura vício apenas formal. Quando a administração formaliza como termo de fomento um plano que ela mesma concebeu, inverte a lógica de iniciativa fixada na lei e fragiliza a justificativa da escolha daquela parceira. O percurso inverso, rotular de colaboração o projeto nascido na organização, tende a esvaziar a autonomia que o fomento pretende preservar.

O parágrafo único do art. 16 acrescenta uma via intermediária pouco explorada. Conselhos de políticas públicas podem apresentar propostas à administração para que ela celebre termo de colaboração com organizações da sociedade civil. A iniciativa permanece pública, embora provocada pelo colegiado setorial, o que preserva a coerência do instrumento sem fechar a porta à participação social na formulação da política.

O plano de trabalho decide a sorte da parceria

Qualquer dos dois termos se apoia em um plano de trabalho, e o art. 22 define o conteúdo mínimo desse documento: a descrição da realidade objeto da parceria e o nexo dela com as metas pretendidas, as metas a serem atingidas por meio das atividades ou dos projetos, a previsão de receitas e de despesas, a forma de execução e os parâmetros para aferir o cumprimento das metas.

Na rotina administrativa, o elemento que mais compromete parcerias é o último. Metas redigidas sem indicador verificável convertem a prestação de contas em discussão subjetiva, porque nenhuma das partes consegue demonstrar objetivamente o que foi alcançado. Meta de atendimento sem definir o que conta como atendimento, meta de formação sem carga horária e meta de articulação sem produto esperado produzem precisamente esse impasse.

O nexo entre diagnóstico e meta cumpre função semelhante. Plano que descreve a realidade local em termos genéricos e depois propõe metas desconectadas dessa descrição falha na coerência exigida pelo dispositivo, e a falha reaparece no parecer técnico, na análise do gestor e, mais tarde, no exame das contas.

A previsão de receitas e despesas exige cuidado redobrado quando a organização aporta contrapartida ou conta com recursos de outras origens. Misturar fontes sem segregação contábil dificulta a comprovação posterior de que o recurso público custeou exatamente o que o plano prometeu entregar.

A forma de execução, por sua vez, costuma ser tratada como formalidade e raramente é. Nela se definem cronograma, divisão de tarefas entre as partes e momentos de entrega. Parceria cujo cronograma ignora sazonalidade do serviço ou o calendário de repasses começa com um desalinhamento que nenhuma boa intenção resolve durante a execução.

Chamamento público, dispensa e inexigibilidade

Definida a modalidade, vem a escolha da entidade. O art. 24 estabelece que, ressalvadas as hipóteses previstas na própria lei, a celebração de termo de colaboração ou de termo de fomento deve ser precedida de chamamento público destinado a selecionar organizações da sociedade civil.

A regra alcança os dois instrumentos, incluído o termo de fomento. Esse ponto gera confusão recorrente: o fato de a proposta nascer na organização não a credencia automaticamente a receber recursos públicos sem competição. A iniciativa privada do projeto e a seleção pública da parceira são decisões distintas, submetidas a lógicas distintas.

A proposta nascida na organização não dispensa a seleção pública da parceira: iniciativa e escolha são decisões separadas na lei.

As exceções existem, embora delimitadas. O art. 30 permite dispensar o chamamento público nas situações de urgência decorrente de paralisação de atividade de relevante interesse público, por prazo limitado; nos casos de guerra, calamidade pública ou grave perturbação da ordem; para proteção de pessoas ameaçadas; e em atividades de educação, saúde ou assistência social, desde que haja credenciamento prévio da organização.

O art. 31 cuida de hipótese de natureza diversa, a inexigibilidade, configurada quando a competição se mostra inviável. É o caso do objeto decorrente de acordo ou compromisso internacional e o da transferência autorizada por lei que identifique nominalmente a entidade beneficiária.

A diferença entre os dois dispositivos produz consequência prática relevante. A dispensa pressupõe competição possível, que cede diante da situação concreta; a inexigibilidade parte da impossibilidade lógica de competir. Enquadramentos trocados aparecem com frequência em apontamentos dos órgãos de controle, e a justificativa escrita no momento da decisão é o que separa a escolha legítima da escolha frágil.

Convém registrar que o chamamento público não é obstáculo burocrático à parceria, e sim o procedimento que confere sustentação à escolha. Edital bem construído, com critérios de julgamento conhecidos de antemão, reduz impugnação e protege tanto o gestor quanto a organização vencedora de questionamentos posteriores sobre o mérito da seleção.

Habilitação da organização antes da assinatura

O art. 33 relaciona os requisitos que a organização precisa reunir para celebrar a parceria. Entre eles figura a exigência temporal do inciso V, alínea “a”: tempo mínimo de existência, que varia de um a três anos conforme a esfera federativa em que a parceria é celebrada, com cadastro ativo comprovado por documentação emitida pela Receita Federal do Brasil com base no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica.

A escala não é arbitrária. Ela reconhece que a parceria celebrada no âmbito municipal alcança entidades menores e mais recentes, enquanto esferas mais amplas lidam com organizações de maior maturidade institucional. A própria alínea admite que o ente federativo reduza o prazo por ato específico quando nenhuma organização do território o atinja, o que evita inviabilizar políticas públicas em regiões de tecido associativo ainda incipiente.

Os demais requisitos tratam de objetivos estatutários compatíveis com o objeto da parceria, de experiência prévia na atividade pretendida e de estrutura mínima para executar o plano apresentado. A verificação documental antecede a assinatura, e certidão vencida nessa etapa trava, com frequência, parcerias já aprovadas no mérito técnico.

Cabe um registro de ordem prática: a habilitação examina a entidade, não o projeto. Organização idônea com plano malformulado e plano consistente de entidade inabilitada constituem problemas de naturezas diferentes, e cada um se resolve na etapa própria. Confundir as duas análises atrasa a celebração e produz decisões mal fundamentadas.

Execução, monitoramento e prestação de contas

Assinado o termo, a parceria entra na fase em que nasce a maior parte dos litígios. A lei estrutura o acompanhamento em duas frentes complementares: o monitoramento da execução ao longo da vigência e a prestação de contas, centrada no cumprimento das metas pactuadas no plano de trabalho.

O deslocamento do eixo de análise é a marca do regime. O exame não se esgota na conferência de notas fiscais, pois pergunta se o objeto foi cumprido e se as metas foram atingidas. Relatório de execução que descreve atividades sem confrontá-las com as metas aprovadas deixa a administração sem elementos para aprovar as contas, ainda que a despesa esteja integralmente documentada.

Daí a importância do parâmetro de aferição redigido no começo da parceria: ele volta a pesar no desfecho. A organização que negociou indicadores claros chega à prestação de contas com a demonstração praticamente pronta. Aquela que aceitou metas vagas descobre tarde que não há como comprovar o que nunca foi definido com precisão.

A legislação prevê consequências para o descumprimento, em escala que progride da advertência a medidas mais severas, e disciplina a responsabilidade pelos valores aplicados em desacordo com o pactuado. Gestores públicos e dirigentes de entidades ganham ao tratar o plano de trabalho como peça viva de execução, consultada durante toda a vigência, não como documento arquivado logo após a assinatura.

A reforma de 2015 e os ajustes posteriores, entre eles a alteração promovida pela Lei 14.309/2022, preservaram esse desenho de controle orientado a resultado. Quem atua nas duas pontas da parceria enfrenta, no cotidiano, menos dúvidas conceituais e mais exigências de registro: metas mensuráveis, documentação organizada e justificativas escritas no instante em que a decisão é tomada.

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada. Cada caso possui particularidades que exigem análise específica.