Expropiación por utilidad pública e interés social: la indemnización justa y previa

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En la expropiación por utilidad pública o por interés social, la Constitución garantiza al propietario una indemnización justa y previa, por regla general pagada en dinero antes de la pérdida del bien, y cada modalidad se rige por una ley propia, con plazos y reglas distintos.

Cuando el poder público necesita un inmueble particular para abrir una carretera, construir una escuela o promover la función social de la propiedad, puede retirar ese bien a su dueño mediante la expropiación. No se trata de una confiscación: el propietario pierde la cosa, pero recibe a cambio una compensación económica prevista en la Constitución.

Este artículo explica, en lenguaje accesible, qué distingue la expropiación por utilidad pública de la expropiación por interés social, cómo funciona la garantía de la indemnización justa y previa y en qué situaciones el pago deja de hacerse en dinero.

La garantía constitucional de la justa y previa indemnización

El punto de partida está en el artículo 5º, inciso XXIV, de la Constitución. Este dispone que la ley establecerá el procedimiento para la expropiación por necesidad o utilidad pública, o por interés social, mediante justa y previa indemnización en dinero, salvo los casos previstos en la propia Constitución. En ese texto se destacan tres exigencias.

La indemnización debe ser justa, es decir, corresponder al valor real del bien retirado, sin reducir el patrimonio del propietario a causa de la expropiación. Debe ser previa, esto es, pagada antes de la pérdida definitiva del bien y no después. Y debe ser, por regla general, en dinero y no en otros valores, salvo en los supuestos que la propia Constitución exceptúa.

Esta triple garantía funciona como un freno al poder de expropiar. El Estado puede retirar la propiedad cuando el interés colectivo lo justifica, pero no puede hacerlo de forma gratuita ni postergar indefinidamente el pago. Es esa combinación la que distingue la expropiación de una simple toma del bien por parte del poder público.

Utilidad pública: el Decreto-Ley 3.365/1941

La expropiación por utilidad pública se rige por el Decreto-Ley 3.365, de 21 de junio de 1941, conocido como la ley general de las expropiaciones. Según su artículo 2º, mediante declaración de utilidad pública, todos los bienes podrán ser expropiados por la Unión, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los Territorios.

La ley no deja abierta la expresión utilidad pública. El artículo 5º contiene un listado de situaciones consideradas casos de utilidad pública, como la seguridad nacional, la salubridad pública, la apertura y el mejoramiento de vías públicas, la ejecución de planes de urbanización y el funcionamiento de servicios públicos. La declaración debe encuadrarse en una de esas hipótesis legales.

El procedimiento comienza con un acto del poder público: el decreto que declara la utilidad pública del bien. A partir de ahí, el ente dispone de un plazo para actuar. El artículo 10 establece que la expropiación deberá efectuarse mediante acuerdo o iniciarse judicialmente dentro de cinco años, contados desde la fecha de expedición del respectivo decreto, bajo pena de caducidad del decreto.

Este plazo de caducidad protege al propietario de la inseguridad de tener su bien amenazado de expropiación por tiempo indefinido. Transcurridos los cinco años sin acuerdo ni acción judicial, el decreto pierde efecto, y el mismo bien solo podrá ser objeto de una nueva declaración después de transcurrido un año.

Interés social: la Ley 4.132/1962

La expropiación por interés social tiene ley propia: la Ley 4.132, de 10 de septiembre de 1962. Su artículo 1º prevé que la expropiación por interés social será decretada para promover la justa distribución de la propiedad o condicionar su uso al bienestar social. El foco aquí es la función social de la propiedad, y no solamente la realización de una obra pública.

El artículo 2º de esa ley enumera lo que se considera de interés social, como el aprovechamiento de bienes improductivos, la construcción de viviendas populares y el mantenimiento de ocupantes (posseiros) en terrenos urbanos ocupados con la tolerancia del propietario. Son situaciones en las que el Estado interviene para dar a la propiedad un destino socialmente más adecuado.

También aquí existe un plazo, más corto que el de la utilidad pública. El artículo 3º concede al expropiante un plazo de dos años, a partir del decreto de expropiación por interés social, para efectuar la medida e iniciar las providencias de aprovechamiento del bien. Es un límite temporal que exige al poder público el destino prometido.

A pesar de las diferencias de finalidad y de plazo, las dos modalidades se complementan. El artículo 5º de la Ley 4.132/1962 determina que, en lo que esa ley sea omisa, se aplican las normas legales que regulan la expropiación por utilidad pública, incluso en cuanto al proceso y a la justa indemnización debida al propietario.

Cómo el poder público toma posesión del bien y qué se indemniza

No siempre el propietario entrega el bien inmediatamente después de la declaración. Cuando hay acuerdo sobre el precio, la expropiación se concluye de forma amistosa. Sin acuerdo, el poder público interpone la acción de expropiación, y la discusión sobre el monto de la indemnización pasa a ser resuelta por el juez, con base en una tasación del bien.

La utilidad pública y el interés social justifican la expropiación por caminos distintos, pero ambos chocan con el mismo límite constitucional: sin indemnización justa y previa, no hay retiro legítimo de la propiedad.

Durante el proceso judicial, el ente puede pedir la posesión del bien antes de que termine la acción. El artículo 15 del Decreto-Ley 3.365/1941 prevé que, si el expropiante alega urgencia y deposita la cantidad fijada, el juez ordenará ponerlo provisionalmente en posesión de los bienes. Es la llamada imissão provisória na posse (entrada provisional en la posesión), que permite iniciar la obra antes del pago final.

La entrada provisional en la posesión no elimina la garantía de una indemnización justa. Cuando concurren los requisitos legales, los intereses compensatorios siguen el porcentaje del seis por ciento anual y la base correspondiente a la diferencia entre el ochenta por ciento del precio ofrecido y el valor fijado judicialmente, conforme al juzgamiento de la ADI 2.332. Su aplicación no deriva automáticamente de toda entrada en la posesión: exige el examen de la pérdida efectiva de renta y de las demás condiciones legales, con identificación del hito inicial aplicable.

Quien sufre una intervención sin el debido proceso o sin la justa indemnización no queda desamparado. Además de discutir el valor en la propia acción, el interesado puede valerse de otras vías, como el mandado de segurança (recurso de amparo) contra un acto ilegal del poder público, cuando concurran los requisitos de esa acción, o cuestionar la ocupación indebida del inmueble.

Cuando la indemnización no es en dinero: las excepciones constitucionales

La regla del artículo 5º, inciso XXIV, habla de indemnización en dinero, pero exceptúa los casos previstos en la Constitución. Esas excepciones existen y están vinculadas al incumplimiento de la función social de la propiedad, tanto en la ciudad como en el campo, situaciones en las que el pago puede hacerse en títulos y no en efectivo.

En el medio urbano, el artículo 182 permite que el municipio, respecto del suelo urbano no edificado, subutilizado o no utilizado incluido en el plan director, llegue a la expropiación con pago mediante títulos de la deuda pública, rescatables en hasta diez años. Es una medida ligada a la política de ordenamiento de la ciudad y a la función social de la propiedad urbana y el IPTU progresivo en el tiempo.

En el campo, el artículo 184 atribuye a la Unión la competencia para expropiar por interés social, con fines de reforma agraria, el inmueble rural que no esté cumpliendo su función social, mediante previa y justa indemnización en títulos de la deuda agraria. Las mejoras útiles y necesarias, sin embargo, continúan siendo indemnizadas en dinero.

Fuera de esas hipótesis vinculadas a la función social, permanece la regla general: la expropiación por utilidad pública o por interés social común exige indemnización justa, previa y en dinero. Existen además situaciones en las que el poder público ocupa el bien sin el procedimiento correcto, tema que se aborda al examinar la expropiación indirecta y la indemnización por ocupación administrativa.

Preguntas Frecuentes

¿Cuál es la diferencia entre la expropiación por utilidad pública y por interés social?

La expropiación por utilidad pública, regida por el Decreto-Ley 3.365/1941, atiende a una necesidad concreta del poder público, como abrir una vía o ejecutar un plan de urbanización, dentro del listado del artículo 5º. La expropiación por interés social, regida por la Ley 4.132/1962, busca promover la justa distribución de la propiedad o condicionar su uso al bienestar social. Cambian la finalidad y los plazos, pero ambas exigen una indemnización justa al propietario.

¿Debe pagarse la indemnización antes de que el poder público tome el bien?

La regla constitucional prevé una indemnización justa y previa. En el procedimiento judicial, la urgencia y el depósito previsto en el Decreto-Ley 3.365 pueden permitir la entrada provisional en la posesión antes de la definición final del valor. Los intereses compensatorios dependen de los requisitos legales y de la orientación de la ADI 2.332: seis por ciento anual sobre la diferencia entre el ochenta por ciento de la oferta y la indemnización fijada, sin presunción automática de aplicación en toda expropiación.

¿Existe un plazo para que el poder público concluya la expropiación?

Sí, y varía según la modalidad. En la expropiación por utilidad pública, el artículo 10 del Decreto-Ley 3.365/1941 fija cinco años, contados desde la expedición del decreto, para el acuerdo o la acción judicial, bajo pena de caducidad. En la expropiación por interés social, el artículo 3º de la Ley 4.132/1962 concede dos años, a partir del decreto, para efectuar la medida e iniciar el aprovechamiento del bien. Agotado el plazo sin que se adopten providencias, el decreto pierde efecto.

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