Desapropriação por utilidade pública e interesse social: a indenização justa e prévia

Na desapropriação por utilidade pública ou por interesse social, a Constituição garante ao proprietário uma indenização justa e prévia, em regra paga em dinheiro antes da perda do bem, e cada modalidade segue uma lei própria com prazos e regras distintas.

Quando o poder público precisa de um imóvel particular para abrir uma estrada, construir uma escola ou promover a função social da propriedade, ele pode retirar esse bem do dono por meio da desapropriação. Não se trata de confisco: o proprietário perde a coisa, mas recebe em troca uma compensação econômica prevista na Constituição.

Este artigo explica, em linguagem acessível, o que separa a desapropriação por utilidade pública da desapropriação por interesse social, como funciona a garantia da indenização justa e prévia e em quais situações o pagamento deixa de ser feito em dinheiro.

A garantia constitucional da justa e prévia indenização

O ponto de partida está no artigo 5º, inciso XXIV, da Constituição. Ele determina que a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos na própria Constituição. Três exigências se destacam nesse texto.

A indenização deve ser justa, ou seja, corresponder ao valor real do bem retirado, sem reduzir o patrimônio do proprietário por conta da desapropriação. Deve ser prévia, isto é, paga antes da perda definitiva do bem, e não depois. E deve ser, em regra, em dinheiro, e não em outros valores, salvo nas hipóteses que a própria Constituição ressalva.

Essa tríplice garantia funciona como um freio ao poder de desapropriar. O Estado pode retirar a propriedade quando o interesse coletivo justifica, mas não pode fazê-lo de forma gratuita nem postergar indefinidamente o pagamento. É essa combinação que distingue a desapropriação de uma simples tomada do bem pelo poder público.

Utilidade pública: o Decreto-Lei 3.365/1941

A desapropriação por utilidade pública é regida pelo Decreto-Lei 3.365, de 21 de junho de 1941, conhecido como a lei geral das desapropriações. Segundo o seu artigo 2º, mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.

A lei não deixa a expressão utilidade pública em aberto. O artigo 5º traz um rol de situações consideradas casos de utilidade pública, como a segurança nacional, a salubridade pública, a abertura e o melhoramento de vias públicas, a execução de planos de urbanização e o funcionamento de serviços públicos. A declaração deve enquadrar-se em uma dessas hipóteses legais.

O procedimento começa com um ato do poder público, o decreto que declara a utilidade pública do bem. A partir daí, o ente tem um prazo para agir. O artigo 10 estabelece que a desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto, sob pena de o decreto caducar.

Esse prazo de caducidade protege o proprietário contra a insegurança de ter o bem sob ameaça de desapropriação por tempo indefinido. Passados os cinco anos sem acordo nem ação judicial, o decreto perde o efeito, e o mesmo bem só poderá ser objeto de nova declaração depois de decorrido um ano.

Interesse social: a Lei 4.132/1962

A desapropriação por interesse social tem lei própria: a Lei 4.132, de 10 de setembro de 1962. Seu artigo 1º prevê que a desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social. O foco, aqui, é a função social da propriedade, e não apenas a realização de uma obra pública.

O artigo 2º dessa lei lista o que se considera de interesse social, como o aproveitamento de bem improdutivo, a construção de casas populares e a manutenção de posseiros em terrenos urbanos ocupados com a tolerância do proprietário. São situações em que o Estado intervém para dar à propriedade uma destinação socialmente mais adequada.

Também aqui existe um prazo, mais curto que o da utilidade pública. O artigo 3º concede ao expropriante o prazo de dois anos, a partir da decretação da desapropriação por interesse social, para efetivar a medida e iniciar as providências de aproveitamento do bem. É um limite temporal que cobra do poder público a destinação prometida.

Apesar das diferenças de finalidade e de prazo, as duas modalidades se comunicam. O artigo 5º da Lei 4.132/1962 determina que, no que essa lei for omissa, aplicam-se as normas legais que regulam a desapropriação por utilidade pública, inclusive quanto ao processo e à justa indenização devida ao proprietário.

Como o poder público toma posse do bem e o que é indenizado

Nem sempre o proprietário entrega o bem logo após a declaração. Quando há acordo sobre o preço, a desapropriação se conclui de forma amigável. Sem acordo, o poder público ajuíza a ação de desapropriação, e a discussão sobre o valor da indenização passa a ser resolvida pelo juiz, com base em avaliação do bem.

Utilidade pública e interesse social justificam a desapropriação por caminhos diferentes, mas ambas esbarram no mesmo limite constitucional: sem indenização justa e prévia, não há retirada legítima da propriedade.

Durante o processo judicial, o ente pode pedir a posse do bem antes do fim da ação. O artigo 15 do Decreto-Lei 3.365/1941 prevê que, se o expropriante alegar urgência e depositar a quantia arbitrada, o juiz mandará imiti-lo provisoriamente na posse dos bens. É a chamada imissão provisória na posse, que permite iniciar a obra antes do pagamento final.

A imissão provisória não elimina a garantia de indenização justa. Quando presentes os requisitos legais, os juros compensatórios seguem o percentual de seis por cento ao ano e a base correspondente à diferença entre oitenta por cento do preço ofertado e o valor fixado judicialmente, conforme o julgamento da ADI 2.332. A incidência não decorre automaticamente de toda imissão: exige o exame da perda efetiva de renda e das demais condições legais, com identificação do marco inicial aplicável.

Quem sofre uma intervenção sem o devido processo ou sem a justa indenização não fica desamparado. Além de discutir o valor na própria ação, o interessado pode se valer de outras vias, como o mandado de segurança contra ato ilegal do poder público, quando presentes os requisitos dessa ação, ou questionar o apossamento indevido do imóvel.

Quando a indenização não é em dinheiro: as exceções constitucionais

A regra do artigo 5º, inciso XXIV, fala em indenização em dinheiro, mas ressalva os casos previstos na Constituição. Essas ressalvas existem e estão ligadas ao descumprimento da função social da propriedade, tanto na cidade quanto no campo, situações em que o pagamento pode ser feito em títulos, e não em espécie.

No meio urbano, o artigo 182 permite que o município, quanto a solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado incluído no plano diretor, chegue à desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública, resgatáveis em até dez anos. É uma medida ligada à política de ordenação da cidade e à função social da propriedade urbana e ao IPTU progressivo no tempo.

No campo, o artigo 184 atribui à União a competência para desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária. As benfeitorias úteis e necessárias, porém, continuam a ser indenizadas em dinheiro.

Fora dessas hipóteses ligadas à função social, permanece a regra geral: a desapropriação por utilidade pública ou por interesse social comum exige indenização justa, prévia e em dinheiro. Há ainda situações em que o poder público ocupa o bem sem o procedimento correto, tema tratado ao se examinar a desapropriação indireta e a indenização por apossamento administrativo.

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada.