STJ: sanção administrativa mais branda não retroage

A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça definiu, em recurso repetitivo, que norma administrativa posterior mais branda não retroage para alcançar sanção já aplicada conforme a regra vigente ao tempo dos fatos.

O que o STJ decidiu no Tema 1.327

O julgamento de mérito ocorreu em 9 de setembro de 2026, e o acórdão foi publicado em 21 de setembro de 2026. A controvérsia entrou no rito dos repetitivos em abril de 2025 e tratava da possibilidade de aplicação retroativa da Resolução ANTT 5.847/2019, por ser mais benéfica ao infrator, mesmo quando a infração houvesse sido cometida antes de sua edição.

Os recursos escolhidos como representativos da controvérsia vieram do Tribunal Regional Federal da 2ª Região (STJ REsp 2.175.768/ES). O tribunal classificou a questão como matéria de direito administrativo, no grupo de multas e demais sanções, e um dos recursos já teve trânsito em julgado registrado em 14 de outubro de 2026.

O caminho até o julgamento começou com a seleção da controvérsia pelo próprio tribunal, registrada sob o número 674, e seguiu com a afetação dos recursos em sessão eletrônica realizada no início de abril de 2025 pela Primeira Seção. A partir dali os processos que repetiam a mesma discussão foram reunidos para que a questão fosse decidida uma única vez, com eficácia sobre todo o conjunto.

O desenho do litígio se enuncia com facilidade e é frequente na rotina de empresas reguladas. A agência edita resolução que reorganiza o quadro de penalidades e, em alguma hipótese, passa a punir de forma menos gravosa do que a norma anterior. O autuado sob a regra antiga invoca a mudança e pede que a sanção já imposta seja recalculada pelo parâmetro novo.

A Primeira Seção aprovou dois enunciados.

A sanção administrativa prevista na Resolução ANTT 5.847/2019, ainda que mais benéfica ao infrator, não retroage para incidir sobre condutas e sanções aplicadas regularmente à luz da norma vigente à época dos fatos.

A penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão legal, específica e expressa, autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas.

O primeiro enunciado resolve o litígio nascido no setor de transporte terrestre. O segundo tem alcance muito maior, porque não se restringe à agência que editou a resolução: enuncia o critério temporal como regra do direito administrativo sancionador em geral e transfere ao legislador, não ao regulamento, a decisão de beneficiar condutas passadas.

Tempus regit actum e o limite da analogia com o direito penal

A Constituição estabelece que a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu (art. 5º, XL). A legislação tributária contém previsão própria em sentido semelhante quanto a infrações, autorizando que norma posterior menos severa alcance ato ainda não definitivamente julgado. Dessas duas regras nasceu o argumento, muito usado em defesas administrativas, de que a multa de agência reguladora mereceria tratamento idêntico.

A resposta do tribunal é que a extensão não opera de forma automática. Nos dois ramos citados, a retroatividade favorável existe porque há texto normativo que a institui. Onde o legislador silencia, prevalece a norma do momento do fato, e a autoridade não fica autorizada a revisitar punição regularmente imposta apenas porque sobreveio regulamento mais brando.

O detalhe decisivo está na exigência de previsão legal específica e expressa. O enunciado não proíbe a retroação favorável, mas a condiciona. Uma resolução de agência, por si, não satisfaz o requisito: o veículo exigido é a lei, e a autorização precisa ser específica, não uma cláusula genérica de interpretação favorável ao administrado.

Há ainda uma delimitação relevante na primeira tese, que fala de sanções aplicadas regularmente à luz da norma vigente à época dos fatos. A ressalva pesa, pois a orientação não blinda punição viciada: autuação sem oportunidade de defesa, sem motivação idônea ou lavrada por agente sem competência continua atacável pelos fundamentos próprios de nulidade.

Onde a lei silencia, a sanção administrativa se mede pela norma do tempo do fato, não pelo regulamento que vem depois.

O efeito prático dessa separação aparece na peça de defesa. Pedir a anulação do auto de infração por vício é uma pretensão; pedir a redução da penalidade porque a agência abrandou a tabela depois é outra, e esta última passou a depender de autorização legal específica para prosperar.

Efeitos práticos para empresas e profissionais autuados

Enquanto o tema tramitava, houve determinação de suspender o processamento dos recursos especiais e dos agravos em recurso especial pendentes sobre a questão delimitada, em todo o território nacional. A medida não alcançava os processos em primeira instância nem os recursos ordinários. Com a tese firmada, os recursos sobrestados retomam o curso e passam a ser julgados conforme o entendimento fixado.

Precedente qualificado produz efeito para além das partes daqueles processos: juízes e tribunais devem observá-lo na forma prevista pelo Código de Processo Civil, e a decisão que o contrarie abre caminho a impugnação específica. Quem sustenta defesa fundada apenas na superveniência de regulamento mais brando precisa rever a tese, sob risco de ver o recurso resolvido de modo monocrático.

A reorganização da defesa tende a seguir três caminhos. O primeiro consiste em examinar a regularidade formal e material do ato punitivo no instante em que foi praticado, inclusive competência do agente, motivação e contraditório efetivo. O segundo consiste em procurar, na lei de regência do setor, autorização expressa para aplicar norma posterior mais favorável.

Cabe observar que o enunciado protege a sanção aplicada regularmente, expressão que remete ao ato punitivo já praticado e válido. A defesa que ainda discute a existência da infração, a autoria ou o enquadramento da conduta na norma do tempo do fato não é atingida pela tese, porque ela pressupõe punição legítima e apenas recusa o recálculo por norma superveniente.

O terceiro caminho é a dosimetria. A tese cuida da regra aplicável no tempo e não afasta o controle de proporcionalidade da penalidade, a análise das circunstâncias atenuantes previstas na própria norma vigente ao tempo do fato, nem a discussão sobre prescrição da pretensão punitiva da Administração, que corre por fundamento autônomo.

O que a tese não resolveu

O enunciado foi fixado em matéria de sanção regulatória e não disciplina a retroatividade em improbidade administrativa, que segue trilha própria. No Supremo Tribunal Federal, a discussão sobre a retroatividade ou não das disposições da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992 quanto ao dolo e aos prazos de prescrição, foi delimitada no Tema 1.199, cujo caso piloto é o ARE 843.989, com trânsito em julgado em fevereiro de 2023.

Permanece fora do alcance da tese, igualmente, a hipótese em que a própria lei setorial já contém cláusula autorizando a aplicação da norma mais favorável. Nesses casos o enunciado opera a favor do administrado, porque reconhece a exceção de forma expressa, e o debate migra para a interpretação do dispositivo que a institui.

Resta em aberto, ainda, o tratamento do processo administrativo que não havia chegado à decisão punitiva quando a norma mudou. A tese se refere a sanções aplicadas regularmente à luz da norma vigente à época dos fatos, de modo que a situação do procedimento em curso, sem penalidade imposta, não foi objeto do enunciado.

Para o administrado, a leitura útil combina duas atitudes. Vale abandonar a expectativa de abatimento automático sempre que a agência reguladora suavizar a sua tabela de sanções, e vale concentrar o esforço técnico na regra que vigorava no dia da conduta, que passou a definir tanto a infração quanto a penalidade cabível.

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada.