Pregão presencial vs. electrónico: comparación de las modalidades

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El pregão (modalidad de licitación para la contratación de bienes y servicios comunes) presencial y el pregão electrónico presentan diferencias significativas en cuanto a procedimiento, alcance y eficiencia, por lo que es esencial comprender cada modalidad para participar en licitaciones públicas.

Origen y evolución de las modalidades de pregão

El pregão fue instituido originalmente por la Ley nº 10.520/2002 como modalidad de licitación para la adquisición de bienes y servicios comunes por parte de la Administración Pública. Con la entrada en vigor de la Ley nº 14.133/2021 (Nueva Ley de Licitaciones), el pregão se mantuvo y se perfeccionó, consolidándose como la principal modalidad para la contratación de bienes y servicios comunes. La nueva legislación introdujo cambios relevantes que afectan tanto a la forma presencial como a la electrónica.

La forma electrónica pasó a ser obligatoria como regla general para todos los entes federativos, conforme a lo dispuesto en el Decreto nº 10.024/2019 y reafirmado por la Ley nº 14.133/2021. El uso del pregão presencial se volvió excepcional y la Administración debe justificarlo cuando opte por esta modalidad. Esta preferencia por la forma electrónica refleja la búsqueda de mayor transparencia y competitividad en las licitaciones públicas.

Comprender las diferencias entre ambas formas es fundamental tanto para los gestores públicos que conducen los certámenes como para los licitantes que desean participar en ellos. Cada modalidad tiene características propias que influyen en la estrategia de participación, en los plazos y en los recursos disponibles.

Diferencias en el procedimiento y en la conducción del certamen

En el pregão presencial, los licitantes comparecen físicamente al lugar designado en el pliego de condiciones para presentar sus propuestas y participar en la fase de pujas. El pregoeiro (funcionario que dirige la sesión) conduce la sesión en tiempo real y abre los sobres de propuestas y de habilitación en presencia de todos los participantes. La interacción directa permite aclaraciones inmediatas, pero limita la participación a las empresas que puedan desplazarse hasta el lugar.

El pregão electrónico se desarrolla íntegramente a través de plataformas digitales, como Comprasnet (portal de compras del Gobierno Federal) o sistemas equivalentes de los estados y municipios. Los licitantes registran sus propuestas y participan en la fase de pujas por internet, sin necesidad de desplazamiento físico. Esta característica amplía significativamente el universo de participantes y la competitividad del certamen.

La fase de pujas también presenta diferencias relevantes. En el pregão presencial, las pujas son verbales y se hacen de forma secuencial, de modo que cada licitante manifiesta su puja en el orden establecido por el pregoeiro. En el pregão electrónico, las pujas se registran en la plataforma digital durante el período definido en el pliego de condiciones y pueden ser de tipo abierto, cerrado o combinado, según la reglamentación aplicable.

El uso del pregão presencial se volvió excepcional y la Administración debe justificarlo cuando opte por esta modalidad.

El cierre de la fase de pujas en el pregão electrónico puede producirse por tiempo aleatorio (modo aleatorio) o por tiempo fijo definido en el pliego de condiciones. En el pregão presencial, el pregoeiro cierra la fase de pujas cuando los licitantes ya no formulan más ofertas. Esta diferencia incide directamente en la estrategia que los participantes siguen para formular sus propuestas y pujas.

Comparación de alcance, transparencia y ahorro

El alcance del pregão electrónico es notablemente superior al de la forma presencial. Empresas de cualquier localidad del país pueden participar en el certamen, con solo contar con acceso a internet y estar registradas en la plataforma correspondiente. En el pregão presencial, la participación tiende a concentrarse en empresas de la región del órgano licitante, lo que limita la competitividad y puede dar lugar a precios menos ventajosos.

La transparencia también difiere entre las modalidades. El pregão electrónico registra automáticamente todos los actos practicados durante la sesión y crea un historial completo, accesible a cualquier interesado. En el pregão presencial, la documentación depende de actas elaboradas manualmente, con mayor riesgo de omisiones o imprecisiones en los registros.

Estudios realizados por órganos de control demuestran que el pregão electrónico genera mayores ahorros para la Administración Pública. La mayor competitividad que produce una participación amplia tiende a traducirse en pujas más agresivas y en precios finales más bajos. La reducción de los costos operativos (desplazamiento, impresión de documentos, alquiler de espacio) también contribuye a la eficiencia de la contratación.

En cuanto al plazo, el pregão electrónico permite concluir el certamen con mayor celeridad, pues elimina la necesidad de coordinar agendas presenciales. Los plazos mínimos para la publicación del pliego de condiciones son los mismos en ambas modalidades, pero la fase de pujas y el análisis de la habilitación tienden a ser más ágiles en la forma electrónica.

Situaciones que justifican el pregão presencial

A pesar de la preferencia legal por la forma electrónica, existen situaciones excepcionales que pueden justificar la adopción del pregão presencial. La imposibilidad de acceder a internet en determinadas localidades, especialmente en municipios del interior con infraestructura de telecomunicaciones precaria, puede hacer inviable la realización del certamen por medios electrónicos.

La necesidad de verificar de inmediato muestras o de demostrar productos puede fundamentar la opción por el pregão presencial. Cuando el objeto de la licitación exige una evaluación técnica presencial que no puede sustituirse por documentación digital, la forma presencial puede resultar más adecuada. Sin embargo, esta justificación debe analizarse con rigor, pues la tecnología ha permitido soluciones alternativas.

La Administración Pública que opte por el pregão presencial debe motivar expresamente esa elección en el expediente del proceso licitatorio, tal como lo exige el principio de motivación de los actos administrativos. Los tribunales de cuentas han fiscalizado el uso injustificado del pregão presencial y pueden imponer sanciones a los gestores que dejen de utilizar la forma electrónica sin fundamento válido.

Recursos e impugnaciones en ambas modalidades

El sistema de recursos presenta diferencias procedimentales entre las dos formas de pregão. En el pregão presencial, la intención de recurrir debe manifestarse inmediatamente después de la declaración del ganador, en la propia sesión, y se concede un plazo de tres días hábiles para presentar los fundamentos del recurso. En el pregão electrónico, el plazo y la forma de manifestación siguen las reglas de la plataforma utilizada.

La impugnación del pliego de condiciones puede presentarse en ambas modalidades, observando los plazos legales previstos en la Ley nº 14.133/2021. El plazo es de tres días hábiles antes de la fecha de apertura de la sesión, y la Administración debe responder en un máximo de tres días hábiles. La forma de presentación varía según la modalidad, ya sea presencial o por vía electrónica.

La Nueva Ley de Licitaciones introdujo la solicitud de aclaración como instrumento distinto de la impugnación. Mientras que la impugnación cuestiona la legalidad del pliego de condiciones, la solicitud de aclaración tiene por objeto resolver dudas sobre sus disposiciones. Ambos instrumentos están disponibles en las dos modalidades de pregão y contribuyen a la regularidad del certamen.

Preguntas frecuentes

¿Por qué, según la legislación, el pregão electrónico es preferible al presencial?

La legislación da prioridad al pregão electrónico porque promueve mayor competitividad, transparencia y ahorro en las contrataciones públicas. La participación de empresas de todo el país, el registro automático de todos los actos y la reducción de los costos operativos son ventajas reconocidas por la Ley nº 14.133/2021. El pregão presencial solo debe utilizarse en situaciones excepcionales debidamente justificadas.

¿Quién puede participar en el pregão electrónico?

Cualquier empresa legalmente constituida que cumpla los requisitos del pliego de condiciones puede participar en el pregão electrónico, independientemente de su ubicación geográfica. Basta con estar registrada en la plataforma utilizada por el órgano licitante y contar con certificación digital, cuando se exija. Las microempresas y las empresas de pequeño porte gozan de beneficios específicos previstos en la Ley Complementaria nº 123/2006.

¿Cómo funciona la fase de pujas en el pregão presencial en comparación con el electrónico?

En el pregão presencial, las pujas son verbales y se hacen de forma secuencial en la sesión pública, de modo que cada licitante manifiesta su puja en el orden determinado por el pregoeiro. En el pregão electrónico, las pujas se registran en la plataforma digital durante el período definido en el pliego de condiciones y pueden ser abiertas (visibles para todos), cerradas o combinadas. En el presencial, el cierre se produce cuando ya no hay más pujas, mientras que en el electrónico puede utilizarse un tiempo aleatorio.

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada. Cada caso possui particularidades que exigem análise específica.