IA y acceso a la información pública

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La inteligencia artificial está transformando la manera en que ciudadanos y gobiernos abordan el acceso a la información pública, lo que abre oportunidades inéditas y plantea desafíos regulatorios urgentes en Brasil.

El nuevo escenario del acceso a la información pública con inteligencia artificial

Vivimos un momento de profunda transformación en la relación entre tecnología y transparencia gubernamental. Al analizar el panorama brasileño, se advierte que la Ley de Acceso a la Información (Ley n.º 12.527/2011) sentó las bases de la transparencia pública, pero no podía prever el impacto que los sistemas de inteligencia artificial tendrían sobre la producción, el almacenamiento y la puesta a disposición de los datos gubernamentales. Hoy, las herramientas basadas en IA son capaces de procesar volúmenes masivos de información pública, categorizar documentos de forma automática, responder con rapidez a las solicitudes de acceso e incluso identificar patrones en bases de datos que antes permanecían sin explorar.

Observamos que órganos públicos de distintos ámbitos ya utilizan chatbots y asistentes virtuales para atender las consultas de los ciudadanos sobre servicios e información gubernamental. El Poder Judicial, por ejemplo, ha invertido en sistemas inteligentes para la selección de procesos, la clasificación de escritos e incluso la sugerencia de borradores de resoluciones. Estas iniciativas amplían el acceso a la información, pero también plantean cuestiones fundamentales sobre la calidad, la precisión y la equidad de esas respuestas automatizadas.

Debemos tener presente que el acceso a la información pública es un derecho fundamental previsto en el artículo 5º, inciso XXXIII, de la Constitución Federal. Toda tecnología que interfiera en ese derecho debe evaluarse desde la perspectiva constitucional, para asegurar que la automatización no se convierta en un obstáculo para el pleno ejercicio de la ciudadanía. La adopción de IA por parte del poder público no puede traducirse en respuestas genéricas que vacíen de contenido el derecho a la información, ni en sistemas opacos que dificulten comprender los criterios utilizados para proporcionar o negar datos.

Regulación de la IA en el sector público brasileño: el Marco Legal y sus desarrollos

Brasil avanza en la construcción de un marco regulatorio para la inteligencia artificial, con diversos proyectos de ley en trámite en el Congreso Nacional. Se observa que el debate legislativo se ha concentrado en principios como la transparencia algorítmica, la rendición de cuentas, la no discriminación y la supervisión humana, todos directamente aplicables al uso de IA en la gestión de información pública. La regulación sectorial es especialmente relevante porque el poder público maneja datos sensibles de millones de brasileños y toma decisiones que afectan derechos fundamentales.

Se advierte que la Ley General de Protección de Datos (Ley n.º 13.709/2018) ya ofrece parámetros importantes para el uso de IA en el sector público. El artículo 20 de la LGPD garantiza al titular el derecho de solicitar la revisión de las decisiones adoptadas únicamente con base en el tratamiento automatizado de datos personales. Al aplicar esta disposición al contexto del acceso a la información pública, entendemos que el ciudadano tiene derecho a cuestionar las respuestas automatizadas y a exigir que un funcionario público reevalúe la respuesta proporcionada por un sistema de IA.

La Estrategia Brasileña de Inteligencia Artificial (EBIA), instituida por la Ordenanza MCTI (Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación) n.º 4.979/2021, también contiene directrices relevantes. Entre sus ejes estratégicos, destaca la necesidad de una gobernanza responsable de la IA, con especial atención a la transparencia y a la explicabilidad de los sistemas que utiliza el gobierno. Consideramos que estos principios son esenciales para evitar que la complejidad técnica de los algoritmos empleados perjudique el acceso a la información pública.

La transparencia algorítmica en el sector público no es solo una cuestión técnica, sino una exigencia democrática que garantiza al ciudadano el derecho de comprender cómo las decisiones automatizadas afectan su acceso a la información.

Un punto que merece especial atención es la intersección entre la Ley de Acceso a la Información y los sistemas de IA. Cuando un órgano público utiliza un algoritmo para decidir qué información es pública y cuál debe clasificarse como reservada, necesitamos mecanismos claros de auditoría y control. La opacidad algorítmica no puede servir de justificación para negar el acceso a datos que, conforme a la legislación vigente, deberían estar a disposición del ciudadano.

Oportunidades concretas: cómo la IA puede ampliar la transparencia pública

Reconocemos que la inteligencia artificial ofrece herramientas poderosas para ampliar el acceso a la información pública de maneras que serían imposibles con los métodos tradicionales. Los sistemas de procesamiento de lenguaje natural pueden hacer más accesibles las bases de datos gubernamentales, de modo que los ciudadanos formulen consultas en lenguaje sencillo y reciban respuestas comprensibles, sin necesidad de dominar la terminología burocrática ni de conocer la estructura administrativa del órgano consultado.

Existen diversas aplicaciones prometedoras en este campo. La clasificación automática de documentos públicos puede acelerar drásticamente la atención de las solicitudes de acceso a la información, reducir el plazo de respuesta y aliviar la carga de trabajo de los funcionarios responsables. Los sistemas de OCR (reconocimiento óptico de caracteres) combinados con IA pueden digitalizar e indexar archivos históricos de documentos públicos, y hacer accesible información que antes estaba restringida a archivos físicos de difícil consulta.

El análisis predictivo también ofrece posibilidades interesantes para la transparencia activa. Los órganos públicos pueden utilizar IA para identificar qué tipos de información demanda más la población y ponerlos a su disposición de forma proactiva en portales de transparencia, incluso antes de que los ciudadanos tengan que formalizar solicitudes. Este enfoque anticipativo encaja a la perfección con el espíritu de la Ley de Acceso a la Información, que prioriza la transparencia activa como instrumento de la democracia.

Se advierte además que las herramientas de IA pueden ayudar a detectar inconsistencias en los datos públicos y contribuir así al control social de la administración pública. Los algoritmos capaces de cruzar información de distintas bases de datos gubernamentales pueden identificar irregularidades en licitaciones, contratos y gastos públicos, y fortalecer el papel de la sociedad civil en la fiscalización del uso de los recursos públicos.

Riesgos y desafíos: cuando la IA puede restringir el acceso a la información

Entendemos que no todos los efectos de la IA sobre el acceso a la información pública son positivos. Existen riesgos concretos que la regulación y la sociedad deben afrontar. El primero es la llamada «opacidad algorítmica», situación en la que los criterios que utiliza un sistema de IA para clasificar, filtrar o priorizar información no resultan comprensibles para los ciudadanos y, en muchos casos, ni siquiera para los propios gestores públicos que operan esos sistemas.

Constatamos que la automatización de la atención al ciudadano, cuando se implementa mal, puede crear barreras adicionales al acceso a la información. Los chatbots que no comprenden adecuadamente las consultas de los usuarios, los sistemas que remiten a los ciudadanos a respuestas estandarizadas que no corresponden a sus necesidades reales y las interfaces digitales que excluyen a las personas con menor familiaridad tecnológica son ejemplos de cómo la IA puede, paradójicamente, dificultar el ejercicio de un derecho fundamental.

El sesgo algorítmico representa otro riesgo significativo. Los sistemas de IA entrenados con datos históricos pueden reproducir y amplificar las desigualdades existentes en el acceso a la información. Si determinados grupos sociales han tenido históricamente menor acceso a los servicios públicos digitales, los algoritmos pueden calibrarse de modo que perpetúen esa exclusión y prioricen las demandas de perfiles que ya gozan de privilegios en el acceso a la información gubernamental.

También debe analizarse la cuestión de la seguridad de los datos. Los sistemas de IA que procesan grandes volúmenes de información pública pueden convertirse en blanco de ataques cibernéticos, con graves consecuencias para la privacidad de los ciudadanos y para la integridad de los datos gubernamentales. La concentración de información en sistemas automatizados amplía la superficie de ataque y exige sólidas inversiones en ciberseguridad, algo que no todos los órganos públicos brasileños están preparados para ofrecer.

Caminos hacia una regulación equilibrada de la IA en el acceso a la información pública

Sostenemos que la regulación de la IA en el sector público debe equilibrar el fomento de la innovación con la protección de los derechos fundamentales. El primer paso consiste en garantizar que todo sistema de IA utilizado en la gestión de información pública esté sujeto a evaluaciones de impacto algorítmico, documentos técnicos que analicen los riesgos y beneficios de la tecnología antes de su implementación. Estas evaluaciones deben ser públicas y accesibles, para permitir el escrutinio de la sociedad civil y de los órganos de control.

Consideramos fundamental la creación de mecanismos de auditoría independiente para los sistemas de IA que utiliza el poder público. Así como las cuentas gubernamentales son auditadas por tribunales de cuentas, los algoritmos que afectan el acceso a la información pública deben someterse a verificaciones periódicas por parte de entidades independientes, capaces de evaluar si los sistemas funcionan conforme a los principios legales y constitucionales.

La capacitación de los funcionarios públicos es otro elemento indispensable. Se advierte que muchos órganos adoptan tecnologías de IA sin que sus empleados tengan la formación necesaria para comprender el funcionamiento de esos sistemas, supervisar sus decisiones e intervenir cuando sea preciso. Los programas de alfabetización digital y en IA para la función pública son inversiones estratégicas para asegurar que la tecnología sirva al interés público.

Entendemos que la participación social en el proceso regulatorio es igualmente importante. Las consultas públicas, las audiencias con especialistas y los mecanismos de retroalimentación de los ciudadanos deben orientar tanto la elaboración de normas como la implementación de sistemas de IA en los órganos públicos. La regulación no puede ser construida solo por técnicos y legisladores, pues debe reflejar las necesidades y preocupaciones reales de la población que se verá afectada por estas tecnologías.

Por último, se recomienda que Brasil observe experiencias internacionales relevantes. La Unión Europea, con el AI Act (Reglamento de Inteligencia Artificial), clasificó como de «alto riesgo» los sistemas de IA utilizados por el sector público y los sometió a exigentes requisitos de transparencia, supervisión humana y evaluación de conformidad. Este modelo ofrece valiosas lecciones para la construcción del marco regulatorio brasileño, siempre que se adapte a las particularidades del ordenamiento jurídico y de la realidad administrativa.

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