Tombamento de un inmueble particular: obligaciones del propietario y derecho de preferencia del Estado

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El tombamento (declaración de protección de un bien por su valor cultural) resguarda el valor histórico, artístico o cultural de un inmueble, pero impone a su dueño una serie de deberes de conservación sin garantizar, por sí solo, indemnización alguna. Saber hasta dónde llegan esas obligaciones, cuándo el poder público asume el costo de las obras y cómo impugnar el acto es lo que distingue al propietario que pierde dinero del que preserva el patrimonio y también su bolsillo.

Qué es el tombamento y qué norma lo regula

Tombar significa reconocer, mediante un acto administrativo, que un bien posee un valor cultural que justifica su preservación. A partir de la inscripción del inmueble en uno de los Livros do Tombo (registros oficiales de los bienes protegidos), este pasa a integrar el patrimonio protegido y queda sujeto a un régimen jurídico propio, más estricto que el de un inmueble común.

La norma central sigue siendo el Decreto-Ley n.º 25, de 1937, recibido por la Constitución. El artículo 216 de la Constitución Federal incluye el tombamento entre los instrumentos de protección del patrimonio cultural brasileño, junto con los inventarios, el registro y la expropiación. La Unión, los Estados y los Municipios tienen competencia para tombar, lo que explica por qué un mismo inmueble puede ser objeto de protección federal, estatal o municipal.

El tombamento puede ser voluntario, cuando el propio dueño lo solicita o lo acepta, o compulsorio, cuando el poder público lo impone contra la voluntad del propietario. También se divide en provisorio, mientras se tramita el procedimiento, y definitivo, tras la inscripción en el Livro do Tombo. En ambos casos las restricciones ya producen efectos, un punto que suele sorprender a quien recibe la notificación.

Deberes del propietario del bien tombado

El efecto más sensible del tombamento es la limitación al derecho de propiedad. El dueño sigue siendo dueño, puede usar, arrendar e incluso vender el inmueble, pero pierde la libertad de modificarlo a su antojo. El artículo 17 del Decreto-Ley n.º 25/1937 prohíbe destruir, demoler o mutilar el bien tombado, e impide también repararlo, restaurarlo o pintarlo sin autorización previa del órgano de protección, bajo pena de multa.

El propietario tiene además el deber positivo de conservar el inmueble. No basta con abstenerse de degradarlo: es preciso mantener la edificación en condiciones de preservación, evitando que el abandono produzca el mismo resultado que una demolición. Las reformas, el cambio de carpintería, las alteraciones de fachada e incluso el color de la pintura exterior pasan a depender de la aprobación técnica del órgano competente.

Las restricciones alcanzan también a los vecinos. La ley prohíbe construir, en el área próxima al bien tombado, edificaciones que perjudiquen su visibilidad, y veda la colocación de carteles o anuncios que comprometan el entorno protegido. Por ello, los vecinos de inmuebles tombados deben observar reglas urbanísticas adicionales, aunque sus propios edificios no estén protegidos.

Otro deber con frecuencia ignorado es el de comunicar. Si el propietario pretende enajenar el bien, transferirlo o incluso trasladar objetos tombados, debe dar aviso al órgano de protección. El incumplimiento de estos deberes expone al dueño a multas, a la obligación de rehacer las obras irregulares y, en casos graves, a responder por el daño causado al patrimonio cultural.

Conviene señalar que el tombamento recae sobre el bien, y no sobre la persona. Quien compra un inmueble ya tombado asume todas estas obligaciones, motivo por el cual la verificación de la existencia de tombamento debe formar parte de toda diligencia de adquisición de inmuebles antiguos o de valor arquitectónico.

La Unión, los Estados y los Municipios tienen competencia para tombar, lo que explica por qué un mismo inmueble puede ser objeto de protección federal, estatal o municipal.

Cuándo debe el Estado costear la conservación

La regla general es que los gastos de conservación corren por cuenta del propietario, como consecuencia natural del deber de mantener el bien. Este punto genera una indignación legítima: muchos dueños no disponen de recursos para costear obras de restauración, especialmente en inmuebles grandes y antiguos.

El Decreto-Ley n.º 25/1937 ofrece una válvula de escape relevante. Según su artículo 19, el propietario que no tenga medios para realizar las obras de conservación y reparación necesarias debe comunicar formalmente esa imposibilidad al órgano de protección. A partir de esa comunicación, nace un deber para la Administración.

Recibida la notificación, el órgano público dispone de un plazo para decidir entre dos alternativas: mandar ejecutar las obras a su propio costo o cancelar el tombamento, liberando el bien de las restricciones. Lo que la ley no admite es la inercia. El poder público no puede exigir conservación, negarse a costearla y, al mismo tiempo, mantener el inmueble sujeto al régimen protector sin adoptar ninguna medida.

En la práctica, este mecanismo es una herramienta de negociación importante para el propietario sin recursos. La comunicación formal documenta la imposibilidad económica, traslada a la Administración la carga de la decisión y crea una base para un futuro reclamo judicial en caso de que el órgano simplemente ignore la solicitud. Por eso, la notificación debe hacerse por escrito, con prueba de recepción y una descripción técnica de las obras necesarias.

Indemnización, derecho de preferencia y qué cambió

La duda más común es si el tombamento genera derecho a indemnización. La respuesta, en la mayoría de los casos, es negativa. El tombamento se trata como una limitación administrativa de carácter general, que solo condiciona el uso de la propiedad a su función social y cultural. Como no priva de la propiedad ni del uso económico del bien, no da lugar, por sí solo, al deber de indemnizar.

La indemnización resulta procedente en una situación distinta: cuando la restricción es tan severa que vacía por completo el contenido económico del inmueble e impide cualquier aprovechamiento útil. En ese escenario, la jurisprudencia reconoce la llamada expropiación indirecta, en la que el Estado, sin dictar un decreto formal de expropiación, se apropia en la práctica del valor del bien. Comprobados el vaciamiento y el daño específico, se abre el camino a la reparación.

El punto que más confunde a propietarios e incluso a profesionales es el derecho de preferencia. El Decreto-Ley n.º 25/1937 preveía que, al vender un bien tombado, el dueño debía ofrecerlo primero a la Unión, al Estado y al Municipio, que tendrían prioridad de adquisición por el mismo precio. Ese derecho de preferencia fue expresamente derogado por el Código Procesal Civil de 2015 (Ley n.º 13.105/2015).

La consecuencia es directa: hoy el propietario de un inmueble tombado puede venderlo a quien quiera, por el valor que acuerde, sin necesidad de ofrecerlo antes al poder público. Solo permanece el deber de comunicar la transferencia al órgano de protección, con fines de control, pero sin ninguna prioridad de compra estatal. Confiar en modelos antiguos de contrato, que todavía mencionan esa preferencia, es un error técnico que puede retrasar operaciones.

Cómo impugnar el acto de tombamento

El tombamento compulsorio no es un acto de sorpresa absoluta. El propietario es notificado y dispone de un plazo para manifestarse antes de la inscripción definitiva. En el procedimiento del Decreto-Ley n.º 25/1937, el dueño dispone de quince días para aceptar el tombamento o presentar impugnación, exponiendo razones y pruebas contra la protección pretendida.

La impugnación se resuelve en el ámbito administrativo, normalmente por un consejo técnico del órgano de protección. En esta fase se discuten la existencia real del valor cultural, los eventuales vicios de competencia y la proporcionalidad de las restricciones impuestas. Una defensa bien fundamentada, con informes y dictámenes, puede evitar el tombamento o, al menos, delimitar con precisión qué será objeto de protección.

Agotada la vía administrativa, o ante una ilegalidad evidente, se abre el control judicial. La acción de nulidad es el instrumento adecuado para discutir el fondo del acto, alegando ausencia de valor cultural, desviación de poder o inobservancia del debido proceso. Cuando existe un derecho líquido y cierto vulnerado por ilegalidad o abuso de poder, el mandado de segurança (recurso de amparo del derecho brasileño) ofrece una vía más rápida, con la posibilidad de una medida cautelar para suspender los efectos inmediatos.

Los plazos merecen especial atención. El mandado de segurança tiene un plazo de caducidad breve, contado desde que se conoce el acto, y la pérdida de ese plazo no impide la acción de nulidad, pero reduce las opciones estratégicas. Por eso, al recibir cualquier notificación de tombamento, el propietario debe buscar orientación técnica de inmediato, en lugar de esperar a la inscripción definitiva para reaccionar.

Preguntas frecuentes

¿El tombamento impide vender el inmueble?

No. El propietario de un bien tombado puede venderlo con normalidad, a cualquier comprador y por el precio que acuerde. Desde la derogación del antiguo derecho de preferencia por el Código Procesal Civil de 2015, ya no existe la obligación de ofrecer el inmueble primero al poder público. Solo permanece el deber de comunicar la transferencia al órgano de protección. El comprador, por su parte, asume todas las restricciones de conservación que recaen sobre el bien.

¿Quién paga las obras de restauración de un inmueble tombado?

Por regla general, el propietario, como parte del deber de conservación. Sin embargo, si no cuenta con medios financieros para costear las obras necesarias, debe comunicar formalmente esa imposibilidad al órgano de protección. A partir de ahí, el poder público debe decidir entre ejecutar las obras a su costa o cancelar el tombamento. La omisión de la Administración ante esa comunicación puede cuestionarse judicialmente.

¿Es posible dejar sin efecto un tombamento ya decretado?

Sí, aunque no es sencillo. Durante el procedimiento, cabe la impugnación administrativa dentro del plazo de quince días desde la notificación. Después, es posible discutir el acto mediante acción de nulidad, cuando se alega ausencia de valor cultural o un vicio de legalidad, o mediante mandado de segurança, cuando hay una ilegalidad evidente y el plazo sigue vigente. La cancelación también puede producirse cuando el poder público se niega a costear la conservación de un inmueble cuyo dueño acreditó no tener recursos.

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada. Cada caso possui particularidades que exigem análise específica.