improbidade行政不当行为案件中的“民事不起诉协议”：协商的条件与优势

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第14.230/2021号法律推动的改革，在巴西法律体系中确立了一项可能性：因行政不当行为（improbidade administrativa）受到调查的人，可以与监督机关达成协议，以合意方式终结纠纷。这一制度被称为民事不起诉协议（acordo de não persecução cível），其协商解决以全额赔偿损害、返还所获利益为前提，并须经司法认可方可生效。对于希望在面对不当行为诉讼时获得可预期结果的人来说，了解其各项要求已变得至关重要。

新《行政不当行为法》中的民事不起诉协议

在2021年改革之前，第8.429/1992号法律明确禁止在行政不当行为诉讼中进行任何和解、协议或调解。这种绝对不可处分的教条，已让位于一种更为务实的模式：该模式认为，迅速填补公库、减少诉讼纠纷，同样符合公共利益。

该法第17-B条开始允许达成民事不起诉协议，由检察院（Ministério Público）或受损害的法人订立。这一变化使行政不当行为这一微观体系，与制裁法其他领域中早已确立的合意解决方式保持一致，同时并未放弃对公共财产的赔偿。

其背后的逻辑很简单。公权力不必等上数年去换取一份结果未卜的判决，而可以立即追回款项；被调查人则可以就自己的处境得到确定的答复。协议并不意味着自动宽恕，而是把冲突引向一个受到控制和监督的结局。

订立协议的要求

民事不起诉协议的订立并非随心所欲。法律设定了若干条件，起到合法性过滤的作用，防止这一制度沦为逃避责任的途径，或以公共资源进行不当交易的手段。

第一项要求是，在公共财产受到损害时，须全额赔偿所造成的损害。该规范还要求，行为人所获得的不当利益须返还给受损害的法人，即使该利益是由因该行为而受益的第三人取得的。

合意解决并不免除赔偿损害，而是把诉讼的不确定性转化为可核查、受监督的承诺。

此外，还有一些重要的程序性要求。协议须有技术意见，证明合意解决方式适合具体个案；当提起诉讼的是检察院时，还须听取受损害的联邦实体的意见。这种机构间的沟通，保护了真正承受损失一方的利益。

协商可以在调查过程中进行，也可以在诉讼期间进行，甚至可以延续到判决执行阶段。如此宽泛的时间范围增加了达成和解的机会，使被调查人能够在每个阶段评估：相比继续对抗，合意解决是否对自己更为有利。

协议的内容通常是把经济赔偿与作为和不作为义务的承担结合起来，并根据行为的严重程度以及行为人所表现出的配合程度，适度适用相应的制裁。

全额赔偿损害：不可回避的条件

在所有前提条件中，全额赔偿最为严格。法律不容许任何使公库出现亏空的协议，因为公共财产的恢复是行政不当行为制度的核心。合意针对的是解决冲突的方式，绝不涉及放弃应付款项。

这意味着，行为人并不就已查明的损害数额进行协商，而是就清偿的方式进行协商。分期付款、担保、期限和更新标准都可以讨论，前提是最终结果能够确保被侵占或被挪用的款项得到完整返还。

对公库的损害与不当利益之间的区别，也值得注意。在某些行为中，公共资金直接受损；在另一些行为中，行为人或第三人获得了收益，而公共财产并未出现与之相当的亏空。协议必须兼顾这两个方面，既要弥补损害，也要消除不法得利。

当损失的计算较为复杂时，建议准备技术材料来支撑约定的数额。建立在薄弱估算基础上的协议，有可能受到质疑，从而损害人们选择合意途径时所要寻求的确定性。

司法认可与对协议的控制

民事不起诉协议不会自动生效。法律规定其效力取决于司法认可，在这一阶段，法官会审查协议的合法性、所承担义务是否适当，以及公共利益是否得到切实保护。

这一审查赋予该制度稳固性与正当性。法官并非单纯的盖章者，而是审查协议是否符合法定要求、赔偿数额是否被正确核定，以及所适用的制裁与行为是否相称。因此，认可是一道实质性的过滤，而非单纯的形式。

协议若在提起诉讼之前订立，其认可须在有管辖权的法院按专门程序进行。若在诉讼过程中订立，则并入案卷，一经认可，即在约定的范围内终结争议，并具有当事人应当遵守的执行名义的效力。

即使在协议签署之后，监督机关的作用依然重要。它负责监督义务的履行，通报可能出现的违约，并在行为人未履行约定时采取适当措施。由此，合意与保障执行的机制并行不悖。

选择合意解决所带来的安全保障

协议的主要优势，是以可预期性取代不确定性。行政不当行为诉讼可能持续多年，并面临严厉制裁的风险，例如丧失公职、暂停政治权利以及禁止与公权力签订合同。合意途径则可以事先划定这些后果的范围。

对被调查人而言，协议使其有机会根据行为本身及所提供的配合，按比例确定后果。与其听凭一份难以预料的判决，行为人不如参与到解决方案的构建中，承担明确而具体的义务。

此外，还有声誉与财产方面的收益。纠纷的终结避免了长期的消耗，降低了辩护成本，并使履行义务的财务规划成为可能。尽早确定法律状况，对那些依赖合规状态从事职业活动或经营活动的人十分有利。

对公权力一方而言，好处同样显著。立即追回款项、节省时间和诉讼资源、减少案件积压，使合意解决从集体利益的角度看颇具吸引力。协议若处理得当，就是提高行政效率的工具。

不过，是否接受协议，需要审慎的技术分析。必须评估证据的可靠性、损害的实际范围、各项义务的可行性，以及所提议制裁是否均衡。仓促接受可能带来不成比例的承诺；不加思考的拒绝则可能错失一个有利的终结机会。

常见问题

任何因行政不当行为受到调查的人都可以订立民事不起诉协议吗？

自2021年改革以来，这种可能性已被广泛确立，但取决于是否满足法定要求以及监督机关是否同意。协议以全额赔偿损害和返还不当利益为前提，还须有赞成的技术意见，并在适当时听取受损害实体的意见。这并不是一项自动享有的权利，而是须经便宜性与合法性审查的解决方案，之后还需司法认可。

协议会免除向公共财产返还款项的义务吗？

不会。全额赔偿损害是合意解决不可回避的条件。可以协商的是付款方式，例如期限、分期和担保，绝不是免除应付款项。因该行为所获得的不当利益的返还，同样是协议的组成部分。合意针对的是解决冲突的方式和制裁的轻重程度，但保留了保护公库的核心，即完整弥补损失。

协议可以在什么时候订立？

协商可以在不同阶段进行。既可以在调查期间，也可以在行政不当行为诉讼的进行过程中，甚至可以延续到判决执行阶段。这种宽泛的时间范围，使被调查人能够不断重新权衡继续诉讼与寻求和解的成本与收益。无论何种情形，协议的效力都取决于司法认可，法官会在这一阶段审查协议的合法性以及公共利益是否得到切实保护。

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada. Cada caso possui particularidades que exigem análise específica.