Controle pelo Tribunal de Contas: o que o TCU pode e não pode determinar à Administração

A extensão dos poderes dos Tribunais de Contas divide gestores e a própria jurisprudência: esses órgãos podem anular atos e sustar contratos administrativos ou cabe a eles apenas recomendar providências? A resposta está no desenho do artigo 71 da Constituição e na leitura que o Supremo Tribunal Federal faz dos limites do controle externo.

O desenho constitucional do controle externo

A Constituição de 1988 atribuiu a fiscalização contábil, financeira e orçamentária ao Congresso Nacional, que a exerce com o auxílio do Tribunal de Contas da União, conforme os artigos 70 e 71. No plano estadual e municipal, a mesma lógica se repete por meio dos Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, que auxiliam as respectivas casas legislativas.

Essa posição auxiliar não significa subordinação hierárquica nem esvazia a atuação do controle. O Tribunal de Contas é órgão dotado de autonomia, com competências próprias fixadas diretamente pelo texto constitucional. Ele aprecia contas, realiza inspeções e auditorias, julga a regularidade das contas dos administradores e aplica sanções a quem causar dano ao erário.

A controvérsia surge porque parte dessas competências envolve medidas de forte impacto, como a determinação de anular um ato ou de paralisar um contrato em curso. Saber até onde vai esse poder, e onde começa a esfera reservada a outros órgãos, exige percorrer o artigo 71 com atenção às distinções que ele próprio estabelece.

Sustar ato ou sustar contrato: a fronteira do artigo 71

O artigo 71, inciso IX, autoriza o Tribunal a assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao cumprimento da lei, quando verificada ilegalidade. Trata-se de uma determinação vinculante, não de mera sugestão. O destinatário tem o dever de corrigir a irregularidade apontada dentro do prazo fixado.

O inciso X vai além e permite ao Tribunal sustar a execução do ato impugnado, caso a determinação não seja atendida, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. Aqui reside um poder de eficácia imediata: o ato administrativo ilegal pode ser paralisado pela própria Corte de Contas, sem necessidade de chancela prévia de outro órgão.

A situação muda de figura quando o objeto da fiscalização é um contrato. O parágrafo primeiro do artigo 71 determina que, no caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará de imediato ao Poder Executivo as medidas cabíveis. A Constituição, portanto, retirou do Tribunal a sustação direta do contrato e a depositou nas mãos do Legislativo.

Esse arranjo, porém, não deixou o controle sem resposta diante da inércia política. O parágrafo segundo prevê que, se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo não efetivarem as medidas no prazo de noventa dias, o próprio Tribunal decidirá a respeito. A competência, antes deslocada, retorna à Corte de Contas quando os demais poderes silenciam.

Diante dessa moldura, o Supremo Tribunal Federal construiu o entendimento de que o Tribunal de Contas pode adotar medidas cautelares para resguardar a eficácia de suas deliberações, inclusive determinações de suspensão de procedimentos licitatórios viciados. Reconhece-se um poder geral de cautela como decorrência implícita das atribuições expressas, sem o qual a fiscalização perderia utilidade prática.

Essa leitura convive com a fronteira fixada para os contratos já firmados. Uma coisa é suspender uma licitação em andamento, antes da assinatura, para impedir a consumação de ilegalidade. Outra, distinta, é sustar contrato já celebrado e em execução, hipótese em que a Constituição privilegia a atuação inicial do Legislativo.

Saber até onde vai esse poder, e onde começa a esfera reservada a outros órgãos, exige percorrer o artigo 71 com atenção às distinções que ele próprio estabelece.

O valor jurídico das decisões e a Súmula 347 em revisão

As decisões do Tribunal de Contas têm natureza administrativa, e não jurisdicional. Por isso, não produzem coisa julgada e podem ser revistas pelo Poder Judiciário, à luz do princípio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição. Nenhuma deliberação da Corte de Contas escapa, em tese, ao crivo de um juiz.

Isso não significa que tais decisões sejam frágeis. O parágrafo terceiro do artigo 71 confere às deliberações de que resulte imputação de débito ou multa eficácia de título executivo. O ente público pode, com base nesse título, promover a execução do valor diretamente, sem precisar discutir novamente o mérito da condenação em ação de conhecimento.

O controle externo também encontra limites no devido processo. A Súmula Vinculante 3 assegura contraditório e ampla defesa nos processos perante o Tribunal de Contas da União sempre que a decisão puder resultar em anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado. A exceção tradicional recai sobre a apreciação da legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria, reforma e pensão.

Tema mais delicado é o da Súmula 347, segundo a qual o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, poderia apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público. Esse enunciado, editado em outro contexto histórico, passou a ser fortemente questionado no Supremo, sob o argumento de que o controle de constitucionalidade incidental por órgão administrativo conflita com o desenho atual da jurisdição constitucional.

O resultado é um cenário de incerteza calculada. A Corte de Contas mantém amplo poder de fiscalizar a legalidade dos atos, de apontar irregularidades e de determinar correções. Já a possibilidade de afastar a aplicação de uma lei por inconstitucionalidade tornou-se terreno movediço, no qual a prudência recomenda cautela redobrada por parte do controle e do gestor.

Como o gestor deve reagir a determinações questionáveis

O administrador público que recebe uma determinação do Tribunal de Contas parte de uma premissa: a deliberação é vinculante e o descumprimento puro e simples expõe o gestor a multa, a ressarcimento e até à apuração de improbidade administrativa. Ignorar a ordem, sem qualquer providência formal, costuma ser a pior das escolhas.

Quando a determinação parece equivocada ou exorbitante, o caminho técnico começa dentro do próprio Tribunal. Cabe interpor os recursos previstos na legislação orgânica da Corte, como o pedido de reexame e os embargos de declaração, expondo de forma fundamentada as razões de fato e de direito que sustentam a discordância. A via interna permite reverter o entendimento antes de qualquer medida externa.

Persistindo a deliberação tida por ilegal ou inconstitucional, abre-se a possibilidade de questionamento judicial. O mandado de segurança é o instrumento clássico contra ato do Tribunal de Contas que viole direito líquido e certo, e há precedentes que admitem o controle jurisdicional inclusive de medidas cautelares adotadas pela Corte. A escolha do remédio depende da urgência e da natureza do vício apontado.

A postura recomendável combina respeito institucional e defesa técnica. O gestor deve documentar cada etapa, motivar suas decisões e demonstrar boa-fé no trato com o controle, registrando as razões pelas quais discorda. Essa conduta reduz o risco de responsabilização pessoal, pois evidencia que a resistência se deu por convicção jurídica fundamentada, e não por desídia ou desvio.

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada.