Improbidade administrativa: o que mudou no foco do dolo e quem responde

A improbidade administrativa deixou de admitir punição por simples descuido. Depois da reforma promovida pela Lei 14.230, de 2021, na Lei 8.429, de 1992, o enquadramento de um agente público ou de um particular por ato ímprobo passou a exigir prova de conduta dolosa, isto é, a vontade consciente de violar a lei. Entender os três tipos de ato ímprobo, o novo patamar de exigência probatória e as sanções cabíveis é decisivo para quem administra recursos públicos e para quem responde a uma ação por improbidade.

O que caracteriza um ato de improbidade administrativa

A improbidade administrativa é a conduta desonesta praticada por quem exerce função pública, ou por particular que com ele coopera, que fere os deveres de honestidade, legalidade e lealdade às instituições. Não se confunde com o erro comum de gestão nem com a divergência de interpretação sobre a norma. O elemento central é a má-fé, a intenção de lesar o patrimônio público ou de burlar os princípios da administração.

A base legal é a Lei 8.429, de 1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa. Sua redação foi profundamente alterada pela Lei 14.230, de 2021, que reorganizou os tipos, redefiniu prazos de prescrição e, sobretudo, exigiu o dolo como requisito de todas as modalidades. Antes da reforma, o dano ao erário podia ser punido por culpa, ou seja, por negligência, imprudência ou imperícia. Hoje isso não basta.

O dolo exigido é o específico. Segundo a lei reformada, é preciso demonstrar a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não sendo suficiente a mera voluntariedade da conduta. Essa mudança elevou o padrão de prova e afastou o enquadramento automático de agentes que apenas erraram, sem propósito de fraudar.

Os três tipos de ato de improbidade

A lei organiza os atos ímprobos em três categorias, cada uma com gravidade e consequências próprias. Conhecer a que categoria o caso pertence é o primeiro passo tanto para a acusação quanto para a defesa.

O primeiro tipo é o enriquecimento ilícito, previsto no artigo 9º. Ocorre quando o agente aufere vantagem patrimonial indevida em razão do cargo, como receber propina, apropriar-se de bens públicos ou usar recursos do órgão em proveito próprio. É a modalidade mais grave, porque reúne desonestidade e proveito pessoal direto.

O segundo tipo é o que causa prejuízo ao erário, previsto no artigo 10. Abrange condutas dolosas que provocam perda patrimonial ao poder público, como dispensar licitação fora das hipóteses legais, permitir uso indevido de bens ou frustrar a licitude de um contrato. Aqui não há necessariamente ganho pessoal do agente, mas há dano efetivo aos cofres públicos, que precisa ser comprovado.

O terceiro tipo reúne os atos que atentam contra os princípios da administração pública, previstos no artigo 11. A reforma tornou essa lista taxativa, isto é, fechada. Só configura improbidade a conduta expressamente descrita, como frustrar a licitude de concurso, negar publicidade a atos oficiais ou deixar de prestar contas quando obrigatório. Condutas genéricas de violação a princípios, sem previsão específica, não se enquadram mais.

As sanções aplicáveis a agentes e a particulares

As penalidades variam conforme o tipo de ato e devem ser dosadas segundo a gravidade da conduta e o dano causado. A lei prevê a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente, o ressarcimento integral do dano, a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos, o pagamento de multa civil e a proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios fiscais.

No enriquecimento ilícito, a suspensão dos direitos políticos pode chegar a quatorze anos e a multa pode equivaler ao valor do acréscimo patrimonial. No prejuízo ao erário, a suspensão vai até doze anos. Na violação de princípios, não há suspensão de direitos políticos, aplicando-se sobretudo a multa civil. As sanções não são cumuladas de forma automática, e o juiz deve fundamentar a proporcionalidade de cada uma.

O particular também responde. O artigo 3º da lei alcança quem, mesmo sem ser agente público, induz ou concorre dolosamente para o ato ou dele se beneficia. É o caso do fornecedor que frauda uma licitação em conluio com o servidor. A responsabilização do particular, contudo, pressupõe a participação de ao menos um agente público, não existindo ato de improbidade praticado isoladamente por quem está fora da administração.

Um ponto sensível é a retroatividade da exigência de dolo. O Supremo Tribunal Federal reconheceu que a nova disciplina, mais benéfica ao acusado no ponto que afastou a modalidade culposa, alcança processos em curso, ressalvadas as condenações já transitadas em julgado. Isso reabriu discussões em ações fundadas apenas em culpa, hoje sem amparo legal.

Nem toda ilegalidade é improbidade; sem prova de dolo e de má-fé, o que existe é irregularidade administrativa, não ato ímprobo.

Por isso, a defesa técnica costuma concentrar esforços em demonstrar a ausência de intenção fraudulenta e a inexistência de dano concreto, elementos que, faltando, esvaziam a acusação.

Irregularidade administrativa não é improbidade

A confusão mais comum, e a mais prejudicial, é tratar qualquer falha administrativa como improbidade. Um pagamento feito com atraso, uma formalidade descumprida ou uma interpretação equivocada da lei podem gerar responsabilização administrativa ou dever de corrigir, mas não configuram, por si sós, ato ímprobo.

A própria Lei 8.429, de 1992, em sua redação atual, afirma que a mera ilegalidade não caracteriza improbidade, sendo indispensável a comprovação do dolo. A lei também determina que a interpretação razoável da norma, ainda que depois considerada incorreta, não gera responsabilização por improbidade. Esse dispositivo protege o gestor honesto que decide em cenário de incerteza jurídica.

Distinguir as duas situações é essencial. A irregularidade se resolve na esfera de controle interno, nos tribunais de contas ou em processo administrativo disciplinar. A improbidade, ao contrário, exige ação judicial específica, com todas as garantias do contraditório e da ampla defesa, e só se sustenta diante de prova robusta da desonestidade.

Como orientar quem responde a uma ação de improbidade

Quem é citado em ação de improbidade administrativa deve agir com método e não com pânico. O primeiro passo é examinar a petição inicial e verificar se ela descreve o dolo específico, indica o tipo legal preciso e aponta, quando for o caso do artigo 10, o dano efetivo ao erário. A ausência desses elementos é fundamento para a rejeição da inicial.

É importante reunir desde logo a documentação que demonstre a regularidade da conduta, como pareceres técnicos, autorizações, prestações de contas e o histórico decisório do órgão. Provar que a decisão seguiu orientação jurídica ou administrativa reforça a tese de boa-fé e afasta o elemento subjetivo exigido pela lei.

Também é preciso observar os prazos de prescrição, redesenhados pela reforma, e as regras de indisponibilidade de bens, que só se justifica diante de indícios concretos e na medida necessária a garantir o ressarcimento. Um acompanhamento jurídico atento identifica excessos na constrição patrimonial e permite pedir sua revisão. Cada fase do processo abre uma oportunidade de defesa, e a atuação preventiva, antes mesmo da ação, costuma ser a mais eficaz.

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada.