禁令之诉（mandado de injunção）：当权利缺少配套规范时的救济途径

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禁令之诉（mandado de injunção）是一种宪法保障机制，适用于因缺少配套规范而导致宪法所规定的权利与自由无法行使的情形。通过这一救济途径，司法机关可以填补立法空白，使权利在立法者采取行动之前得以实现。

针对立法不作为的宪法保障

《巴西联邦宪法》第5条第LXXI项规定了 mandado de injunção，它的设立，是为了应对巴西法律体系中的一种特殊弊病：因缺少配套规范，宪法性权利与自由，以及与国籍、主权和公民身份相关的各项权能无法行使。这一制度旨在对抗所谓的“违宪性不作为”，即宪法已经赋予某项权利，却把权利的享有设定在一部法律或规范性文件的出台之上，而这部法律或文件始终没有被制定出来。

该制度的程序规则由第13.300/2016号法律确立，该法对个人和集体两种程序作了规定。在此之前，mandado de injunção 参照 mandado de segurança（权利保护令，针对公权力的违法或滥用行为）的程序类推适用，致使在期限、诉讼资格，尤其是裁判效力方面存在不确定性。这部法律巩固了一项认识：确认立法迟延并不意味着司法救济就此终结，而是为法官确定权利行使的条件开辟了道路。

mandado de injunção 与 mandado de segurança的区别

虽然二者同属宪法救济手段，但 mandado de injunção 与 mandado de segurança 所应对的问题并不相同。mandado de segurança 规定于第5条第LXIX项，用于保护明确且确定的权利（direito líquido e certo），使其免受公权力机关的违法行为或权力滥用的侵害。因此，它以存在一项可适用的规范为前提，且该规范已被某一具体行为所违反或侵害。

mandado de injunção 则处在相反的另一端：权利在宪法层面确已存在，却恰恰因为缺少相应的配套规范而无法行使。这里并没有需要对抗的违法行为，需要克服的是规范层面的怠惰。mandado de segurança 纠正的是“过度”，而 mandado de injunção 填补的是“空白”。

这一区别带来直接的实践影响。在 mandado de segurança 中，目的在于撤销或终止滥用权力的行为；在 mandado de injunção 中，则是要求司法机关在具体案件中，通过确定可以弥补规范缺位的各项参数，使因不作为而被搁置的权利得以行使。

正因如此，学界通常将 mandado de injunção 归为命令性质的救济手段，旨在使效力受限的宪法规范（即需要立法补充才能产生全部效力的规范）得到有效实施。

这部法律巩固了一项认识：确认立法迟延并不意味着司法救济就此终结，而是为法官确定权利行使的条件开辟了道路。

适格主体与裁判效力

任何自然人或法人，只要其权利的行使因缺少配套规范而无法实现，均可提起个人 mandado de injunção。被告方为有权制定所缺规范的机关或官员，例如国会、共和国总统府或其他有权机关。

第13.300/2016号法律还规定了集体 mandado de injunção，可由检察院、在国会拥有议席的政党、工会组织、职业团体或依法成立的协会，以及公设辩护署提起。在这种形式下，司法保护所涵盖的，是处于同一法律状况的一个群体的权利。

关于裁判效力，法律采纳了所谓的“具体化立场”（posição concretista）。在确认立法迟延之后，裁判会为有权机关制定该规范设定合理期限，并确定在不作为持续的情况下该权利的行使条件。原则上，裁判效力仅及于诉讼当事人；在权利本身的行使确有必要时，也允许其效力扩大到更广的范围。

联邦最高法院在填补不作为方面的作用

根据《宪法》第102条第I项q款，当制定配套规范属于联邦最高层级机关的职责时，由联邦最高法院（Supremo Tribunal Federal）受理 mandado de injunção。在过去数十年间，该法院主导了这一制度的转变，摒弃了早期仅向立法者通报其迟延、却无法使权利得以实现的做法。

这一转折的标志，是关于公务员罢工权的审判。由于缺少专门法律，法院裁定将私营部门的罢工规则暂时适用于公务员，使该项权利在专门规范出台之前得以落实。在涉及接触有害因素的公务员特别退休的案件中，也采取了类似的办法，即在不作为持续期间适用一般制度的规则。

这些先例表明，mandado de injunção 已不再只是象征性的宣告，而成为一种有效的保护手段。联邦最高法院的实践说明，立法上的怠惰，即便一再发生，也不能成为无限期剥夺宪法所保障权利的理由。

常见问题

什么情况下可以提起 mandado de injunção？

只要因缺少配套规范而导致宪法性权利与自由，或与国籍、主权和公民身份相关的权能无法行使，就可以适用这一救济手段。前提是存在宪法所保障的权利，而该权利的享有取决于有权机关尚未制定的法律或规范性文件。

它与 mandado de segurança 有什么区别？

mandado de segurança 针对的是官员侵害明确且确定权利的违法或滥用行为，而该权利有现行规范作为依据。mandado de injunção 针对的则是配套规范的缺位，使因缺少规范而无法行使的权利得以实现。前者纠正“过度”，后者填补“空白”。

裁判可以产生哪些效力？

在确认立法迟延后，裁判会设定制定规范的期限，并在不作为未被消除的情况下，确定权利的行使条件。其效力原则上仅及于诉讼当事人；当这对于使受保护的权利得以实现确有必要时，其范围可以更广。

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