Convenios y acuerdos de fomento: diferencias prácticas

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La elección entre convenio y acuerdo de fomento (termo de fomento) define el régimen jurídico, el procedimiento de selección y las reglas de rendición de cuentas aplicables a la alianza celebrada con la administración pública, con consecuencias prácticas que van mucho más allá de la denominación adoptada.

Marco normativo de cada instrumento

El convenio administrativo tiene sus raíces en el artículo 116 de la Ley 8.666/1993, preservado por la nueva Ley de Licitaciones, Ley 14.133/2021, y reglamentado en el ámbito federal por el Decreto 6.170/2007. Se trata de un instrumento de cooperación entre entes federativos o entre la administración pública y entidades privadas sin fines de lucro, orientado a la ejecución conjunta de objetivos de interés común, sin transferencia onerosa de bienes ni servicios.

El acuerdo de fomento, en cambio, fue instituido por la Ley 13.019/2014, el llamado Marco Regulatorio de las Organizaciones de la Sociedad Civil (MROSC), aplicable a las alianzas entre la administración pública y las organizaciones de la sociedad civil. La norma distingue tres instrumentos: el acuerdo de fomento, el acuerdo de colaboración y el acuerdo de cooperación, cada uno con características propias en cuanto al origen de la propuesta, la participación de recursos financieros y la finalidad de la alianza.

El punto de partida de la distinción reside, por tanto, en la naturaleza de la contraparte y en el objeto. Los convenios siguen siendo aplicables a las relaciones entre entes federativos y a alianzas específicas que no encajan en el ámbito del MROSC, mientras que los acuerdos de fomento y de colaboración han ganado protagonismo cuando el socio es una organización de la sociedad civil propiamente dicha.

Quién propone y cómo se selecciona al socio

La diferencia operativa más relevante entre los instrumentos está en el origen de la propuesta. En el acuerdo de fomento, la iniciativa parte de la organización de la sociedad civil, que presenta un plan de trabajo basado en un proyecto propio. La administración pública, al reconocer el mérito de la propuesta, fomenta la actividad ya ideada por el tercer sector. En el acuerdo de colaboración, por el contrario, la propuesta nace en la administración pública, que busca un socio para ejecutar una política pública previamente concebida.

Esta distinción afecta directamente el procedimiento de selección. Los acuerdos de fomento y de colaboración exigen, por regla general, una convocatoria pública conforme al artículo 24 de la Ley 13.019/2014, salvo en los supuestos de dispensa e inexigibilidad previstos en los artículos 30 y 31 del mismo cuerpo normativo. La convocatoria pública es un instrumento propio del MROSC, distinto de la licitación tradicional, aunque comparte con ella la finalidad de garantizar la igualdad y la competitividad.

Los convenios celebrados bajo el régimen del Decreto 6.170/2007 también requieren convocatoria pública para la selección de entes privados, de acuerdo con la reglamentación interna. La gran diferencia reside en el rigor procedimental del MROSC, que establece criterios objetivos de evaluación, parámetros de habilitación específicos y reglas detalladas sobre conflicto de intereses.

En la selección existe también una diferencia en cuanto al ámbito subjetivo. Solo las organizaciones de la sociedad civil comprendidas en el artículo 2º, inciso I, de la Ley 13.019/2014 pueden celebrar acuerdos de fomento o de colaboración. Los convenios, por su parte, admiten un abanico más amplio de socios, entre ellos entidades públicas de otros ámbitos, autarquías, fundaciones y entes que no se ajustan al concepto de OSC (organizaciones de la sociedad civil) establecido por el marco regulatorio.

La definición del instrumento adecuado precede a la celebración de la alianza y debe tener en cuenta factores objetivos.

Rendición de cuentas y régimen de responsabilidad

El régimen de rendición de cuentas es quizá la cara más visible de las diferencias prácticas entre los instrumentos. En las alianzas regidas por el MROSC, la Ley 13.019/2014 instituyó un modelo centrado en el resultado, con medición de metas, indicadores e impacto social. La rendición de cuentas final se concentra en el cumplimiento del objeto, y no solo en la regularidad formal de los gastos. El artículo 64 del mismo cuerpo normativo y la Instrucción Normativa 5/2017 de la Contraloría General de la Unión detallan el procedimiento.

En los convenios prevalece la lógica clásica reglamentada por el Decreto 6.170/2007 y por la Portaria Interministerial 424/2016, con énfasis en la conformidad documental, en la correspondencia entre ingresos y gastos y en la regularidad del procedimiento de licitación que eventualmente haya realizado la entidad convenente. El análisis de mérito del objeto existe, pero el examen formal pesa más.

Para el gestor público y para la entidad socia, la consecuencia es directa. El acuerdo de fomento exige la elaboración de un plan de trabajo con metas medibles, indicadores verificables y previsión de contrapartidas, mientras que el convenio requiere un detalle financiero pormenorizado, un cronograma físico-financiero y la justificación de los precios de mercado.

Implicaciones estratégicas en la elección del instrumento

La definición del instrumento adecuado precede a la celebración de la alianza y debe tener en cuenta factores objetivos. El primero es la naturaleza jurídica del socio: tratándose de una organización de la sociedad civil en los términos del MROSC, el camino natural es el acuerdo de fomento o de colaboración. Si se trata de un ente público, una autarquía, una fundación o una entidad que no encaja como OSC, el convenio sigue siendo procedente.

El segundo factor es el origen de la iniciativa. Cuando el proyecto nace de la sociedad civil y la administración reconoce valor público en el fomento de la actividad, el acuerdo de fomento es el instrumento adecuado. Cuando es la administración quien concibe la política y busca un socio ejecutor, se impone el acuerdo de colaboración. El intento de invertir esta lógica es causa frecuente de impugnación de gastos (glosa) en el control externo.

El tercer factor es el objeto de la alianza. Las actividades de interés recíproco entre entes federativos, como el intercambio de bases de datos o la ejecución coordinada de un programa federal por un estado y un municipio, admiten el convenio. La ejecución de proyectos sociales, culturales, educativos o ambientales por organizaciones de la sociedad civil encuentra su cauce natural en el acuerdo de fomento.

El cuarto factor es el régimen de responsabilidad que se pretende aplicar. El MROSC limita la responsabilidad de la OSC al cumplimiento del plan de trabajo aprobado, mientras que el convenio mantiene un régimen más rígido de responsabilidad solidaria de la entidad convenente por incumplimientos formales. Para las entidades que ejecutan políticas públicas con recursos limitados, esta distinción puede ser determinante.

El análisis previo y la fundamentación técnica de la elección protegen tanto al gestor público como a la entidad socia. Las decisiones adoptadas sin una fundamentación adecuada han sido cuestionadas sistemáticamente por los tribunales de cuentas y por el Ministerio Público, con consecuencias que pueden alcanzar la improbidad administrativa, conforme a la Ley 8.429/1992, actualizada por la Ley 14.230/2021.

Preguntas frecuentes

¿Quién puede figurar como parte en un acuerdo de fomento?

La administración pública, en cualquier ámbito federativo, y una organización de la sociedad civil que cumpla los requisitos del artículo 2º, inciso I, de la Ley 13.019/2014. Quedan excluidas las entidades con fines de lucro, los partidos políticos y las organizaciones religiosas en el ejercicio de actividades confesionales. La entidad debe acreditar, además, requisitos de habilitación específicos, como un tiempo mínimo de existencia y una experiencia previa compatible con el objeto.

¿Cuál es la diferencia práctica entre el acuerdo de fomento y el acuerdo de colaboración?

La distinción esencial está en el origen de la propuesta. En el acuerdo de fomento, la organización de la sociedad civil presenta un proyecto propio que la administración pública decide apoyar. En el acuerdo de colaboración, la administración pública concibe la política pública y busca un socio para ejecutarla. Las consecuencias afectan al procedimiento de convocatoria pública, a los criterios de evaluación y al régimen de fiscalización aplicable al plan de trabajo.

¿Es posible convertir un convenio vigente en un acuerdo de fomento?

No existe previsión legal de conversión directa. La celebración de un acuerdo de fomento exige un procedimiento propio conforme al MROSC, con convocatoria pública cuando sea exigible y análisis de un plan de trabajo compatible con la lógica del fomento. Una eventual migración requiere la extinción del convenio anterior, respetando el régimen de rendición de cuentas, y una nueva alianza con fundamento en la Ley 13.019/2014.

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada. Cada caso possui particularidades que exigem análise específica.