Improbidad administrativa tras la reforma de 2021: por qué el STJ excluyó el daño colectivo de este ámbito

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Una decisión reciente de la Segunda Sala del Superior Tribunal de Justicia cerró la puerta a que las reclamaciones por daño moral colectivo se tramiten dentro de los procesos por improbidad administrativa. El criterio se apoya en la nueva arquitectura punitiva diseñada por la Ley 14.230/2021, que blindó el catálogo de sanciones frente a adiciones creadas por vía jurisprudencial.

El criterio interpretativo fijado por el Tribunal Superior

Al examinar una pretensión indemnizatoria acumulada a una demanda por acto de improbidad, la Segunda Sala del STJ reconoció que ese pedido dejó de ser admisible dentro del procedimiento de la Ley de Improbidad. Los ministros entendieron que la tutela resarcitoria de naturaleza inmaterial y titularidad difusa pasó a otra vía procesal después de que el legislador reordenara el sistema en 2021. Según la sentencia, la vía adecuada pasó a ser la acción civil pública, instrumento ya consolidado en el microsistema de tutela colectiva y dotado de una amplia función reparatoria.

Conviene subrayar que el razonamiento parte de una premisa estructural: la demanda por improbidad dejó de servir como recipiente universal de pretensiones colectivas. Pasó a tener un perfil declaradamente punitivo, orientado a imponer consecuencias personales al agente infractor y a reintegrar el erario. La reparación extrapatrimonial difusa, por exigir una lógica distinta, fue remitida a su cauce natural. Quien desee profundizar en fallos análogos del ámbito administrativo encontrará material en derecho administrativo.

La adhesión del Tribunal a la tesis de la incompatibilidad entre ambas vías no surgió por casualidad. Sigue un movimiento doctrinal consolidado de acercamiento del derecho administrativo sancionador a las garantías del derecho penal, que exige una previsibilidad absoluta sobre qué sanciones pueden recaer sobre el justiciable. En ese contexto, mantener abierta la posibilidad de condenas inmateriales colectivas dentro del mismo proceso punitivo resultaría una contradicción lógica.

Qué cambió con la reforma legislativa de 2021

La nueva versión de la LIA (Ley de Improbidad Administrativa) modificó pilares antes considerados intocables. Se suprimió la modalidad culposa, de modo que solo el dolo específico quedó como elemento subjetivo capaz de configurar el acto de improbidad. Además, se redujeron los tipos descritos en el art. 11, se reforzó la exigencia de demostrar un perjuicio concreto y, sobre todo, se cerró herméticamente el catálogo de sanciones. Estas transformaciones reubicaron la acción dentro del sistema jurídico y le dieron contornos próximos al régimen penal.

El fundamento decisivo para excluir el daño moral colectivo de este proceso se encuentra en el art. 12 de la ley reformada. Esa disposición enumera de forma cerrada las consecuencias jurídicas aplicables al agente: pérdida del cargo, restricción de derechos políticos, sanción pecuniaria, prohibición de contratar con la Administración y resarcimiento íntegro del daño material. En el catálogo no hay ninguna mención a una indemnización inmaterial de titularidad colectiva, y esa omisión, lejos de ser una laguna que deba colmar el juzgador, es un silencio elocuente del legislador.

Aceptar que el tribunal agregue nuevas modalidades reparatorias por construcción interpretativa significaría atropellar el principio de legalidad estricta. Este principio, hermano gemelo de la tipicidad, impide que el Poder Judicial actúe como legislador secundario en materia sancionadora. Análisis de temas conexos de la práctica forense aparecen en las publicaciones reunidas en mundo jurídico.

Quien desee profundizar en fallos análogos del ámbito administrativo encontrará material en derecho administrativo.

La vía procesal que subsiste para la reparación colectiva

Descartada la posibilidad de acumulación, surge de forma inevitable la pregunta sobre cómo pueden el Ministerio Público u otros legitimados reclamar la reparación moral de la colectividad afectada. La respuesta señalada por el Tribunal es la acción civil pública regida por la Ley 7.347/1985, instrumento concebido precisamente para tutelar intereses difusos y colectivos, con cognición plena y sin las ataduras del régimen sancionador especializado.

Esta separación de vías produce un efecto práctico relevante: cada proceso pasa a obedecer a su propia lógica, con requisitos de prueba, prescripción y legitimación ajustados al bien jurídico tutelado. El autor de la demanda colectiva debe, entonces, elegir de manera consciente el instrumento adecuado para cada pretensión, a fin de evitar el riesgo de que el pedido sea extinguido sin resolución sobre el fondo por inadecuación procedimental.

Para los agentes públicos demandados, la separación representa una garantía adicional de previsibilidad. Pasan a saber de antemano qué consecuencias jurídicas pueden derivar de cada proceso iniciado, sin sorpresas provocadas por pedidos atípicos incorporados a lo largo de la instrucción. Esta ganancia en seguridad jurídica fortalece la confianza en las instituciones y contribuye a la estabilidad de las relaciones entre la Administración y el ciudadano.

Preguntas frecuentes

¿Desapareció el daño moral colectivo del ordenamiento jurídico brasileño?

No. La figura sigue plenamente reconocida y tutelable; solo cambió de dirección procesal. Lo que el STJ definió fue la imposibilidad de reclamarlo dentro del proceso por improbidad administrativa, y remitió su discusión a la acción civil pública, instrumento adecuado para tutelar intereses difusos y colectivos.

¿La nueva posición del STJ alcanza a los procesos antiguos que aún están en curso?

El criterio tiene repercusión inmediata sobre las demandas pendientes de sentencia y exige que los magistrados adapten los pedidos acumulados al nuevo diseño normativo. Los casos con pretensión indemnizatoria inmaterial acumulada tienden a ver descartado ese capítulo, sin perjuicio de que el legitimado activo busque la reparación mediante un instrumento autónomo.

¿Por qué el art. 12 de la LIA es central en esta discusión?

Porque agota el universo de sanciones aplicables al agente declarado ímprobo, según la lectura adoptada por el Tribunal. Como la indemnización por daño moral difuso no figura en su texto, cualquier intento de incluirla por vía interpretativa chocaría con los principios de tipicidad sancionadora y de legalidad estricta.

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada. Cada caso possui particularidades que exigem análise específica.