协议与促进协议（Termo de Fomento）：实务中的差异

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选择协议（convênio）还是促进协议（termo de fomento），将决定与公共行政机关所缔结的合作关系适用何种法律制度、何种遴选程序以及何种账目报告规则，其实际影响远不止名称上的不同。

两种文书各自的规范依据

行政协议（convênio）源于第8.666/1993号法律第116条，该条款在新的《招标法》即第14.133/2021号法律中得以保留，在联邦层面由第6.170/2007号法令加以规范。它是联邦各级政府实体之间，或公共行政机关与非营利性私人实体之间的合作文书，旨在共同实现共同利益目标，不涉及有偿转让财产或服务。

促进协议（termo de fomento）则由第13.019/2014号法律设立，即所谓的《公民社会组织监管框架》（Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil，简称MROSC），适用于公共行政机关与公民社会组织之间的合作关系。该法区分了三种文书：促进协议、协作协议（termo de colaboração）和合作协定（acordo de cooperação），它们在提案来源、是否涉及财政资金以及合作目的方面各有特点。

因此，区分的出发点在于合作相对方的性质和合作标的。协议（convênio）仍适用于联邦各级政府实体之间的关系，以及不属于MROSC范围的特定合作；而当合作伙伴是真正意义上的公民社会组织时，促进协议和协作协议则更为突出。

谁来提出方案，如何遴选合作伙伴

这些文书在实际操作上最重要的区别，在于提案的来源。在促进协议中，主动权在公民社会组织，由其提交以自身项目为基础的工作计划。公共行政机关在认可提案的价值后，对这项已由第三部门构思好的活动给予促进。相反，在协作协议中，提案出自公共行政机关，由其寻找合作伙伴来执行事先设计好的公共政策。

这一区别直接影响遴选程序。促进协议和协作协议原则上须依第13.019/2014号法律第24条进行公开征集（chamamento público），但同一法律第30条和第31条规定的免除及不可行情形除外。公开征集是MROSC特有的程序，不同于传统的招标，尽管二者同样以保障平等和竞争为目的。

依第6.170/2007号法令制度签订的协议（convênio），根据内部规定，在遴选私人实体时同样需要进行公开征集。主要差别在于MROSC程序更为严格，它设定了客观的评审标准、具体的资格参数，以及关于利益冲突的详细规则。

此外，在遴选方面，主体范围也有所不同。只有符合第13.019/2014号法律第2条第I项规定的公民社会组织，才能订立促进协议或协作协议。而协议（convênio）所允许的合作伙伴范围更广，包括其他层级的公共实体、自治机构、基金会，以及不符合监管框架所定义的公民社会组织概念的实体。

确定合适的文书应当先于合作关系的缔结，并应考虑客观因素。

账目报告与问责制度

账目报告制度或许是这些文书在实务中差异最为明显的方面。在受MROSC规范的合作关系中，第13.019/2014号法律确立了以结果为导向的模式，对目标、指标和社会影响进行评估。最终的账目报告侧重于合作标的的履行情况，而不仅仅是支出在形式上是否合规。同一法律第64条以及联邦总审计署（Controladoria-Geral da União）的第5/2017号规范性指令对该程序作了详细规定。

在协议（convênio）中，则沿用第6.170/2007号法令和第424/2016号部际联合规章所规范的传统逻辑，强调文件合规、收支对应，以及受让方（convenente）可能开展的招标程序是否合规。对标的实质内容的审查固然存在，但形式审查的分量更重。

对公共管理人员和合作实体而言，影响是直接的。促进协议要求制定包含可衡量目标、可核查指标并预设配套投入（contrapartidas）的工作计划；而协议（convênio）则要求详尽的财务明细、实物—财务进度表，以及对市场价格的说明。

选择文书时的策略性考量

确定合适的文书应当先于合作关系的缔结，并应考虑客观因素。首先是合作伙伴的法律性质：如果是MROSC意义上的公民社会组织，自然的途径是促进协议或协作协议；如果是公共实体、自治机构、基金会或不属于公民社会组织的实体，则仍可采用协议（convênio）。

第二个因素是倡议的来源。当项目源自公民社会，且公共行政机关认可促进该活动具有公共价值时，促进协议便是适当的文书。当政策由行政机关构思、并由其寻找执行方时，则必须采用协作协议。试图颠倒二者，是外部审计中经常导致费用被否决（glosa）的原因。

第三个因素是合作标的。联邦各级政府实体之间具有共同利益的活动，例如共享数据库，或由州和市协同执行联邦计划，适合采用协议（convênio）。而公民社会组织实施社会、文化、教育或环境类项目，则自然适用促进协议。

第四个因素是希望适用的问责制度。MROSC将公民社会组织的责任限定于履行经批准的工作计划，而协议（convênio）则维持更为严格的制度，由受让方就形式上的违约承担连带责任。对于资源有限、负责执行公共政策的实体而言，这一区别可能具有决定性。

事先分析并对选择作出技术上的论证，既保护公共管理人员，也保护合作实体。缺乏充分论证而作出的决定，一直受到审计法院和检察机关（Ministério Público）的系统性质疑，后果甚至可能构成行政不当行为（improbidade administrativa），依据经第14.230/2021号法律修订的第8.429/1992号法律。

常见问题

谁可以作为促进协议的当事方？

任何联邦层级的公共行政机关，以及符合第13.019/2014号法律第2条第I项要求的公民社会组织。营利性实体、政党，以及从事宗教活动的宗教组织不在此列。该实体还须证明具备特定的资格条件，例如最低存续年限，以及与合作标的相匹配的既往经验。

促进协议与协作协议在实务上有何区别？

根本区别在于提案的来源。在促进协议中，由公民社会组织提出自己的项目，公共行政机关决定予以支持。在协作协议中，由公共行政机关构思公共政策，并寻找合作伙伴来执行。这些差异会影响公开征集程序、评审标准，以及适用于工作计划的监督制度。

现行有效的协议（convênio）可以转为促进协议吗？

法律没有规定可以直接转换。订立促进协议需要按照MROSC走专门的程序，在要求时进行公开征集，并审查符合促进逻辑的工作计划。如要转换，需要先终止原协议，同时遵守账目报告制度，再依据第13.019/2014号法律另行建立新的合作关系。

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada. Cada caso possui particularidades que exigem análise específica.