Mudanças da Lei 14.230/21 na improbidade administrativa: dolo, prescrição e sanções

A Lei 14.230, de 2021, reformulou a Lei de Improbidade Administrativa em três pontos: passou a exigir dolo para punir, criou prazo único de oito anos com prescrição intercorrente e redesenhou as sanções de cada tipo de ato.

A improbidade administrativa é a conduta ilícita de agentes públicos e de particulares que com eles se envolvem, com repercussão no patrimônio público e na moralidade da administração. A Constituição fixa a moldura dessa responsabilização, e a lei ordinária detalha os tipos, os prazos e as penas. Foi justamente essa lei ordinária que sofreu profunda revisão em 2021, com efeitos que alcançam tanto o gestor quanto quem acompanha a atuação estatal.

Este texto reúne, em linguagem acessível, o que mudou nos três eixos mais debatidos da reforma.

A base constitucional e o alcance da reforma de 2021

O ponto de partida está no artigo 37, parágrafo 4º, da Constituição, segundo o qual os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. A norma constitucional remete à lei a tarefa de definir a forma e a graduação dessas consequências.

Essa lei é a de número 8.429, de 1992, que organiza os atos de improbidade em três grandes tipos: os que geram enriquecimento ilícito, os que causam lesão ao erário e os que atentam contra os princípios da administração pública. A Lei 14.230, de 2021, não revogou esse desenho, mas alterou de maneira substancial os requisitos de punição, os prazos e as penas, temas retomados nas seções seguintes.

A exigência de dolo e o fim da modalidade culposa

A mudança de maior impacto está no elemento subjetivo. Antes da reforma, o ato de improbidade que causava lesão ao erário admitia forma culposa, isto é, podia ser punido mesmo sem intenção, por imprudência ou negligência. A nova redação eliminou essa possibilidade e passou a exigir a comprovação de dolo em todos os tipos.

O parágrafo 1º do artigo 1º dispõe que se consideram atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos artigos 9º, 10 e 11 da lei. Em seguida, o parágrafo 2º define que dolo é a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nesses artigos, não bastando a voluntariedade do agente. A distinção é decisiva, porque separa o erro administrativo comum da conduta desonesta.

Para reforçar esse filtro, o parágrafo 3º do mesmo artigo estabelece que o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Na prática, o gestor que apenas errou, sem intenção de lesar, deixa de responder por improbidade, ainda que possa haver outras consequências administrativas ou civis.

Sem a demonstração de dolo, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não há improbidade administrativa, ainda que exista falha no exercício da função pública.

Esse endurecimento probatório desloca para quem acusa o ônus de demonstrar a intenção ilícita, com base em elementos concretos, e não em presunções. Para compreender o desenho completo dos tipos e dos sujeitos alcançados, é útil revisar o que é improbidade administrativa e quem pode ser responsabilizado, tema que dialoga diretamente com a nova exigência de dolo.

A prescrição de oito anos e a prescrição intercorrente

A reforma unificou o prazo de prescrição. Pela nova redação do artigo 23, a ação para a aplicação das sanções previstas na lei prescreve em oito anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. Antes, a contagem variava conforme o vínculo do agente, o que gerava insegurança sobre o termo inicial.

A lei prevê marcos interruptivos, como o ajuizamento da ação e a publicação de decisões condenatórias indicadas no artigo 23. O Supremo Tribunal Federal afastou a redução do prazo à metade após a interrupção. O julgamento das ADIs 7.156 e 7.236 também fixou prazo máximo de vinte anos de prescrição. A leitura da redação legal exige, portanto, observar o controle de constitucionalidade e a cronologia dos atos processuais, em vez de presumir um prazo intercorrente de quatro anos.

A prescrição intercorrente se refere ao transcurso do prazo durante o processo, entre os marcos relevantes. Seu reconhecimento depende da identificação das datas e do regime aplicável. O controle de constitucionalidade exercido pelo Supremo impede tratar a demora processual por uma regra automática de redução à metade. A contagem precisa distinguir o prazo da pretensão sancionadora de eventuais questões relativas ao ressarcimento.

As sanções redesenhadas para cada tipo de ato

As penas também foram reescritas e passaram a variar conforme o tipo de improbidade, podendo ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato. A lógica é graduar a resposta estatal segundo a natureza da conduta, do enriquecimento ilícito ao simples atentado a princípios.

Na hipótese de enriquecimento ilícito, prevista no artigo 9º, o responsável está sujeito à perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente, à perda da função pública, à suspensão dos direitos políticos por até catorze anos, ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e à proibição de contratar com o poder público por prazo não superior a catorze anos. É o regime mais severo da lei.

Na hipótese de lesão ao erário, do artigo 10, o agente responde com a perda dos bens acrescidos ilicitamente, quando houver, a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos por até doze anos, a multa civil equivalente ao valor do dano e a proibição de contratar por até doze anos. Já para o atentado a princípios, do artigo 11, a lei prevê multa civil de até vinte e quatro vezes a remuneração do agente e proibição de contratar por até quatro anos.

Percebe-se que o atentado a princípios deixou de acarretar, por si, a suspensão dos direitos políticos e a perda da função. Esse redesenho aproxima a pena da gravidade concreta de cada conduta, tema aprofundado no texto sobre as sanções da improbidade, da perda da função à suspensão dos direitos políticos.

Legitimidade para a ação e mecanismos consensuais

A legitimidade para a ação de improbidade é concorrente entre o Ministério Público e a pessoa jurídica interessada. Embora a reforma tenha atribuído a iniciativa ao órgão ministerial, o Supremo Tribunal Federal afastou essa exclusividade. O ente público lesado também pode propor a ação, observados os requisitos legais. O procedimento comum do Código de Processo Civil se aplica com as disposições específicas da Lei de Improbidade.

Entre esses mecanismos está o acordo que pode encerrar ou prevenir o litígio, com condições e vantagens próprias, assunto tratado no material sobre o acordo de não persecução cível na improbidade. A aplicação das novas regras a fatos anteriores à reforma tem gerado debate e depende da análise de cada processo.

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada.