Servidão e requisição: a diferença da desapropriação

Servidão administrativa, requisição e desapropriação atingem a propriedade privada de modos diferentes, e confundir uma com a outra custa dinheiro ao proprietário, porque cada figura tem indenização, prazo e forma de prova próprios.

Três intervenções distintas sobre o mesmo direito

A propriedade privada é garantida pela Constituição, que no mesmo artigo a submete à função social. Dessa convivência nascem os instrumentos pelos quais o poder público interfere em bem alheio sem praticar ilegalidade. O que separa um instrumento do outro é a intensidade do sacrifício imposto ao titular.

No degrau mais brando está a limitação administrativa. Ela atinge proprietários indistintamente, por norma geral e abstrata, como o recuo obrigatório de construção, a taxa de ocupação do lote ou a restrição de gabarito em determinada zona da cidade. Justamente porque não singulariza ninguém, em regra não gera direito a indenização.

No degrau intermediário ficam a servidão administrativa e a requisição. Em ambas o bem permanece do particular, que continua titular do domínio, embora o imóvel ou a coisa passe a servir a uma finalidade pública determinada. A desapropriação está no extremo oposto: ela transfere a propriedade ao poder público.

Essa gradação não é exercício classificatório. Dela dependem o cabimento da indenização, o momento do pagamento, quem precisa provar o quê e qual ação judicial resolve o problema. Tratar servidão como desapropriação, ou requisição como servidão, leva o proprietário a pedir o que não cabe e a deixar de pedir o que cabia.

Servidão administrativa: o imóvel continua do dono, com uso alheio sobre ele

A servidão administrativa é ônus real instituído sobre imóvel privado para viabilizar obra ou serviço público. O proprietário conserva domínio, posse e uso, desde que compatíveis com a finalidade pública imposta. Os casos corriqueiros são a passagem de linhas de transmissão de energia, de adutoras de água, de dutos e de cabos de comunicação.

Ela não se confunde com a servidão do direito civil. Na servidão civil há dois imóveis, um dominante e outro serviente, e o benefício é de um vizinho particular. Na servidão administrativa não existe prédio dominante: quem se beneficia é um serviço público, e o regime aplicável é o do direito público.

A instituição ocorre por acordo, com escritura pública e registro na matrícula, ou por via judicial, quando falta consenso sobre o valor. A lei geral de desapropriações, o Decreto-Lei 3.365/1941, autoriza o poder expropriante a constituir servidões mediante indenização, seguindo o mesmo rito previsto para a desapropriação.

O valor devido não corresponde ao preço do imóvel inteiro. Corresponde ao prejuízo gerado pela restrição: área efetivamente atingida pela faixa, perda de aproveitamento construtivo, desvalorização do trecho remanescente, interferência em cultura agrícola implantada ou em projeto já licenciado.

A perícia é a peça central dessas causas. Laudo que apenas confirma a existência da faixa, sem medir a redução de potencial construtivo ou produtivo, tende a sustentar indenização bem abaixo do devido. Memorial descritivo com área, coordenadas e restrições de uso é o mínimo exigível.

Sobre a parcela indenizatória incidem juros compensatórios, e o Superior Tribunal de Justiça consolidou o ponto na Súmula 56:

Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros compensatórios pela limitação de uso da propriedade.

O enunciado afasta a tese de que o titular nada perderia por permanecer com o imóvel. A restrição de uso tem valor econômico mensurável, e esse valor integra a indenização justa. Quem aceita proposta que ignora a limitação futura de uso abre mão de parcela legítima.

A servidão administrativa é, de regra, perpétua, e acompanha o imóvel nas transmissões seguintes. O registro na matrícula ganha importância prática por isso: comprador que desconhece a faixa só descobre o ônus quando pretende construir e recebe a negativa do órgão licenciador.

Requisição: urgência, transitoriedade e pagamento condicionado ao dano

A requisição tem fundamento constitucional próprio. O art. 5º, XXV, da Constituição autoriza a autoridade competente a usar de propriedade particular no caso de iminente perigo público, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.

Três marcas a distinguem das demais figuras. O pressuposto é o perigo iminente, não a simples conveniência administrativa. O uso é temporário e cessa quando a emergência termina. A indenização é posterior ao uso e fica condicionada à existência de dano comprovado, o que não ocorre na desapropriação nem na servidão.

Veículos, alimentos, medicamentos, imóveis para abrigo de desalojados, equipamentos de combate a incêndio e leitos hospitalares já figuraram como objeto de requisição em episódios de calamidade. A legislação sanitária brasileira admite expressamente a requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas diante de perigo iminente, calamidade pública ou irrupção de epidemia, com justa indenização.

Para quem tem o bem requisitado, o cuidado decisivo é documental. Registro do estado da coisa antes da entrega, inventário fotográfico datado, termo de recebimento assinado pela autoridade e cópia do ato que determinou a medida formam o conjunto que depois sustenta o pedido de reparação.

Faltando essa documentação, a discussão migra para a própria existência do dano, e o encargo de demonstrá-lo recai sobre quem alega. O resultado frequente é a negativa do pedido, não porque o prejuízo não existiu, mas porque não ficou provado.

Requisição que se prolonga sem prazo também gera consequência jurídica. Uso permanente de bem particular, sem título que transfira a propriedade e sem instituição regular de servidão, caracteriza apossamento administrativo e abre caminho à reparação pela via própria, com apuração do valor do bem ou da restrição efetivamente suportada.

Desapropriação: perda do domínio com indenização justa e prévia

A desapropriação é a única das três figuras que transfere a propriedade. O art. 5º, XXIV, da Constituição remete à lei o procedimento para a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos na própria Constituição.

Duas palavras desse texto organizam toda a defesa do expropriado. Justa quer dizer correspondência com o valor de mercado do bem, acrescido de correção monetária e juros. Prévia quer dizer que o pagamento antecede a perda definitiva, salvo nas exceções que a Constituição mesma estabelece.

Tais exceções existem e pagam em títulos, não em dinheiro. A desapropriação de imóvel urbano que insiste em descumprir o plano diretor e a desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária seguem regimes constitucionais próprios, com indenização em títulos da dívida pública ou da dívida agrária.

O procedimento comum tem duas fases. Na declaratória, o ato do poder público afirma a utilidade pública ou o interesse social e delimita o bem. Na executória, a transferência se dá por acordo ou por ação judicial, quando as partes não convergem sobre o preço.

Na ação expropriatória a discussão admitida é estreita: preço e vícios do processo. Alegação de que a obra é desnecessária, inconveniente ou tecnicamente equivocada não encontra espaço naquele rito. Esse é um dos pontos que mais surpreende quem recebe a citação esperando debater o mérito da intervenção.

O estreitamento não deixa o proprietário sem rota. Vício do decreto, desvio de finalidade e ausência de interesse público real desafiam ação autônoma, ajuizada fora dos limites da expropriatória. E quando o bem desapropriado é destinado a finalidade estranha à declarada, discute-se tredestinação ilícita, com possibilidade de retrocessão em favor do antigo titular.

Como o proprietário reage em cada situação

O primeiro passo é identificar o rótulo correto do ato recebido. Comunicação de concessionária anunciando faixa de passagem não é desapropriação, e aceitar proposta redigida como quitação ampla e irrevogável pode significar renúncia a parcelas que seriam devidas depois.

A conferência documental mínima cobre cinco pontos: o ato que fundamenta a medida, a finalidade declarada, a área exata atingida, o prazo previsto de duração e o critério de cálculo da oferta. Proposta sem memorial de cálculo não permite avaliação séria, e recusar assinatura até recebê-lo é postura legítima.

A avaliação técnica independente costuma mudar o resultado econômico. Em servidão, o eixo é a perda de aproveitamento do imóvel. Em requisição, é o dano efetivo sofrido pela coisa. Em desapropriação, é o valor de mercado somado à desvalorização da área que sobra, quando a divisão do terreno prejudica o restante.

O tempo conta a favor de quem age cedo. Acordo assinado encerra a discussão sobre valor, e reabri-la depois exige demonstrar vício do próprio negócio, tarefa bem mais difícil que negociar antes. Resistência sem fundamento técnico, de outro lado, não impede a obra pública e tende a gerar custos processuais inúteis.

Também convém verificar se há área remanescente inaproveitável. Quando a faixa ou o trecho expropriado inviabiliza economicamente o que resta, cabe pleitear a indenização do todo, e não apenas da parte diretamente atingida. Esse pedido depende de prova pericial consistente sobre a inviabilidade.

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada. Cada caso possui particularidades que exigem análise específica.