Tomada de contas especial: quando o TCU imputa débito

A tomada de contas especial é o processo que apura dano ao erário, identifica responsáveis e quantifica o prejuízo. Quando termina em contas irregulares com débito, o acórdão do Tribunal de Contas da União passa a valer como título executivo contra o gestor.

O fato que obriga a instaurar a tomada de contas especial

O art. 8º da Lei 8.443/92 descreve quatro situações que acionam o procedimento: a omissão no dever de prestar contas; a não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União; a ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos; e a prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário.

Diante de qualquer dessas hipóteses, a autoridade administrativa competente deve adotar imediatamente providências para instaurar a tomada de contas especial, e o dispositivo acrescenta que isso ocorre sob pena de responsabilidade solidária. O objetivo é triplo: apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano.

Essa última finalidade explica por que o procedimento interessa tanto a quem gere recurso público. O valor que mais tarde poderá ser cobrado judicialmente nasce ali, na quantificação feita pelo órgão que repassou ou aplicou o dinheiro. Discutir o montante depois de formado o título é bem mais difícil do que discuti-lo durante a apuração.

O § 1º do mesmo artigo fecha a saída da inércia: não atendido o dever de instaurar, o próprio Tribunal determina a instauração e fixa prazo para o cumprimento da decisão. A autoridade que silenciou não se protege com o silêncio; ao contrário, tende a figurar entre os responsáveis.

Os §§ 2º e 3º cuidam da alçada. Se o dano alcançar o valor que o Tribunal fixa para esse efeito em cada ano civil, na forma do seu Regimento Interno, a tomada de contas especial segue desde logo para julgamento. Abaixo desse patamar, ela é anexada à tomada ou prestação de contas anual do administrador ou do ordenador de despesa, para julgamento em conjunto.

Como o processo se organiza antes do julgamento

O art. 9º relaciona os elementos que integram a tomada de contas especial, entre outros previstos no Regimento Interno: relatório de gestão; relatório do tomador de contas, quando couber; relatório e certificado de auditoria, com o parecer do dirigente do órgão de controle interno; e pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da área ou de autoridade de nível hierárquico equivalente.

O certificado de auditoria tem peso prático considerável, porque nele o controle interno consigna a irregularidade constatada e indica as medidas adotadas para corrigir as faltas encontradas. Um gestor que já tenha sanado a falha e documentado a correção chega ao Tribunal em posição muito diferente daquela de quem nada fez.

Instaurar a tomada de contas especial não é faculdade da autoridade administrativa: é dever cujo descumprimento a torna solidariamente responsável pelo dano.

Já no Tribunal, o art. 10 classifica as decisões em preliminar, definitiva e terminativa. A preliminar sobresta o julgamento, ordena a citação ou a audiência dos responsáveis ou determina diligências de saneamento. A definitiva julga as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares. A terminativa manda trancar contas consideradas iliquidáveis.

A instrução é presidida pelo Relator, que atua por despacho singular, de ofício ou por provocação do órgão de instrução ou do Ministério Público junto ao Tribunal, fixando prazo para o atendimento das diligências antes de submeter o feito ao colegiado, conforme o art. 11.

Citação, defesa e o peso da boa-fé

Verificada irregularidade nas contas, o art. 12 impõe ao Relator ou ao Tribunal definir a responsabilidade individual ou solidária pelo ato de gestão questionado. Havendo débito, ordena-se a citação do responsável para, no prazo do Regimento Interno, apresentar defesa ou recolher a quantia devida. Não havendo débito, determina-se a audiência, para apresentação de razões de justificativa.

A distinção não é terminológica. Quem é citado responde a uma imputação de valor e precisa demonstrar a regular aplicação do recurso ou a ausência de dano. Quem é ouvido em audiência responde por conduta sem expressão econômica apurada, e o risco ali é de multa, não de condenação em débito.

Rejeitada a defesa, o § 1º prevê que o responsável seja cientificado para recolher a importância devida em novo e improrrogável prazo. Quem não atende à citação ou à audiência é considerado revel para todos os efeitos, e o processo prossegue sem a sua participação, nos termos do § 3º.

O § 2º guarda a válvula mais relevante para quem errou sem desviar recurso: reconhecida a boa-fé pelo Tribunal, a liquidação tempestiva do débito atualizado monetariamente sana o processo, desde que nenhuma outra irregularidade tenha sido observada nas contas. Pagar cedo, com documentação que sustente a boa-fé, pode encerrar o caso sem condenação.

O art. 22 lista as formas de citação, audiência, comunicação de diligência e notificação: ciência do responsável na forma do Regimento Interno, carta registrada com aviso de recebimento ou edital publicado no Diário Oficial da União quando o destinatário não for localizado. Endereço desatualizado em cadastro público é causa frequente de revelia involuntária.

Contas irregulares, débito e responsabilidade solidária

O art. 16 organiza o julgamento em três resultados. Contas regulares expressam a exatidão dos demonstrativos e a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão. Contas regulares com ressalva evidenciam impropriedade ou falta de natureza formal da qual não resulte dano ao erário. Contas irregulares pressupõem a comprovação de uma das ocorrências do inciso III.

Essas ocorrências são a omissão no dever de prestar contas; a prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico, ou infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; o dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico; e o desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.

Pelo § 1º, a reincidência no descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido ciência, feita em processo de tomada ou prestação de contas, também autoriza o julgamento pela irregularidade.

O § 2º trata do ponto que costuma surpreender empresas contratadas. Nas hipóteses de dano ao erário e de desfalque ou desvio, o Tribunal fixa responsabilidade solidária entre o agente público que praticou o ato irregular e o terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo concorreu para o cometimento do dano apurado.

Verificada essa situação, o § 3º determina a remessa imediata de cópia da documentação pertinente ao Ministério Público da União, para o ajuizamento das ações civis e penais cabíveis. O mesmo conjunto de fatos pode render, portanto, condenação em débito no Tribunal, ação de improbidade e persecução criminal.

O acórdão vira título executivo

Julgadas irregulares as contas e havendo débito, o art. 19 determina que o Tribunal condene o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora devidos, podendo ainda aplicar a multa do art. 57, de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao erário.

Sem débito, mas comprovada a omissão no dever de prestar contas, a prática de ato de gestão ilegal ou a infração a norma, ou ainda o dano decorrente de ato ilegítimo ou antieconômico, aplica-se a multa prevista no art. 58, inciso I, conforme o parágrafo único do art. 19.

A publicação do acórdão no Diário Oficial da União produz três efeitos descritos no art. 23, inciso III: a obrigação de o responsável comprovar, no prazo do Regimento Interno, que recolheu aos cofres públicos a quantia imputada ou a multa cominada; o título executivo bastante para a cobrança judicial, se o recolhimento não ocorrer; e o fundamento para as medidas dos arts. 60 e 61.

O art. 24 explicita que a decisão de que resulte imputação de débito ou cominação de multa torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo. A base está na Constituição, cujo art. 71, § 3º, atribui essa eficácia às decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa.

O passo seguinte é a cobrança judicial, e não uma execução promovida pelo próprio Tribunal. Antes dela, o art. 25 prevê a notificação para recolhimento e o art. 26 admite, em qualquer fase do processo, o recolhimento parcelado, com os acréscimos legais sobre cada parcela; a falta de qualquer parcela vence antecipadamente o saldo devedor.

As medidas dos arts. 60 e 61 completam o quadro. Considerada grave a infração por maioria absoluta dos membros, o responsável fica inabilitado, por período que varia de cinco a oito anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública. O Tribunal pode ainda solicitar as providências necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados em débito.

Quando as contas não podem ser julgadas

Há situações em que o mérito se torna inalcançável. Pelo art. 20, as contas são consideradas iliquidáveis quando caso fortuito ou de força maior, comprovadamente alheio à vontade do responsável, torna materialmente impossível o julgamento. Sinistro que destrua o acervo documental sem culpa do gestor é o exemplo mais citado.

Nessa hipótese, o art. 21 manda trancar as contas e arquivar o processo. O § 1º permite o desarquivamento dentro de cinco anos contados da publicação da decisão terminativa, à vista de novos elementos considerados suficientes. Transcorrido o prazo sem nova decisão, as contas são tidas por encerradas, com baixa na responsabilidade do administrador.

O detalhamento operacional da instauração, da organização e do encaminhamento desses processos ao Tribunal não está na lei, mas em instrução normativa editada pelo próprio Tribunal de Contas da União, que fixa formulários, documentos exigidos e o valor de alçada aplicável. Consultá-la é passo obrigatório para quem precisa instaurar ou responder a uma tomada de contas especial.

Quanto ao prazo para cobrar o débito depois de formado o título, a matéria é controvertida nos tribunais superiores e merece exame caso a caso, à luz do que estiver consolidado no momento da defesa.

As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada. Cada caso possui particularidades que exigem análise específica.