巴西的水力压裂（Fracking）：环境辩论、诉讼与法律

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水力压裂（fracking）是一种通过水力破碎来开采天然气和石油的技术，在巴西面临法律限制与司法争议。

Fracking是水力破碎技术（hydraulic fracturing）的俗称，指将高压流体注入岩层以开采石油和天然气。尽管这种方法在美国被广泛采用，但在巴西，无论从环境角度还是法律角度来看，它都极具争议。围绕其监管或禁止的讨论，牵动着能源业界、当地社区、环保人士以及法律从业者，这场辩论至今远未尘埃落定。

联邦规范框架：是监管，还是空白？

在联邦层面，巴西国家石油、天然气和生物燃料管理局（ANP）颁布了第21/2014号决议，对通过油井水力刺激方式进行的石油和天然气勘探与生产加以规范。该规范确立了技术要求，并要求提交专门的环境计划，但并未禁止fracking。在该技术的支持者看来，只要满足IBAMA（巴西环境与可再生自然资源管理局）及各州环境部门所施加的环境附加条件，这就等于一种默示的监管许可。

然而，ANP的这项规范遭到了环保机构乃至联邦检察院（Ministério Público Federal）的严厉批评，他们指出，对于fracking在地下含水层、空气质量以及诸如帕尔奈巴盆地（Bacia do Parnaíba）和圣弗朗西斯科河谷（Vale do São Francisco）等地区地质稳定性方面所造成的影响，尚缺乏确定性的研究，而这些地区已探明存在页岩气储量。

“预防原则载于1992年《里约宣言》第15项原则，并经由第6.938/1981号法律被纳入巴西立法。该原则要求：当存在对环境造成严重或不可逆损害的威胁时，不得以缺乏绝对的科学确定性为由，推迟采取保护措施。”

作为核心法律依据的预防原则

将预防原则适用于关于fracking的辩论，很可能是反对无限制放开该技术的最有力的法律论据。《国家环境政策法》（第6.938/1981号法律）以及1988年《联邦宪法》第225条，确立了公权力机关为当代和后代保护环境的义务。

STJ（巴西高等法院）在多起涉及环境许可的判决中已经承认，即便风险尚未得到确定性的科学证明，预防原则也可以授权停止或不开展具有潜在危害性的活动。这一判例为通过司法途径质疑那些未经严格且有公众参与的环境评估便发放的fracking许可，提供了坚实的依据。

围绕其监管或禁止的讨论，牵动着能源业界、当地社区、环保人士以及法律从业者，这场辩论至今远未尘埃落定。

此外还有国家环境委员会（CONAMA）决议的问题。虽然目前尚无专门针对fracking的决议，但关于环境许可的一般性规范（CONAMA第001/1986号和第237/1997号决议）以及关于地下水资源的规范，均要求对具有重大退化潜力的活动事先开展环境影响研究。各州检察官和公设辩护人一直援引对这些规范的扩张性解释，来质疑那些未经应有许可程序便发放的授权。

各州的暂停令与联邦成员单位的角色

鉴于联邦在禁止性规定方面存在监管缺位，一些巴西州份主动通过了法律，在其境内禁止或暂停fracking。塞阿拉州于2019年通过立法禁止该技术，随后其他一些州也推动了类似的法案。

然而，这些州立法律的合宪性值得商榷。Fracking被作为能源资源勘探活动加以监管，而《联邦宪法》将这一事项主要赋予联盟（União）管辖。这就引发了联邦层面的紧张关系：各州援引其在环境事务上的共管权限（CF/88第24条）为暂停令正名，而联盟则主张能源监管属于其专属权限。

这一紧张关系尚未由STF（巴西联邦最高法院）作出最终裁决，这使得那些可能有意在该国开采页岩气的企业始终处于法律不确定的状态。对于从事环境法工作或关注该领域诉讼的人士，建议了解我们的业务领域。

Fracking与结构性诉讼：一个新兴视角

巴西关于fracking的辩论，具备一些使其接近结构性诉讼（structural litigation）概念的特征：它涉及对扩散性权利和集体权利的侵害，需要司法机关无法单方面施加的系统性解决方案，并且要有效解决问题就需要多方机构行为者的参与。

什么是结构性诉讼？

结构性诉讼指的是旨在改革那些对基本权利造成大规模侵害的结构或公共政策的司法诉讼。在环境领域，此类诉讼往往涉及司法命令，要求公权力机关制定行动计划、开展技术研究或暂停具有潜在损害性的活动。圣卡塔琳娜州的煤矿案以及有关亚马孙地区森林砍伐的诉讼，便是具有结构性轮廓的巴西范例。

Fracking是否属于这一类别？

我们认为是的，至少在潜在意义上如此。倘若巴西在大规模开采页岩气方面向前推进，很可能会出现由检察院、环保协会以及受影响社区提起的公益民事诉讼，它们质疑的不仅是具体项目，更是授权该技术的能源政策本身。在这些情况下，司法机关将被促请扮演公共政策监督者的角色，责令开展研究、举行公众听证会并采取补偿措施。

创业经营者面临哪些法律风险？

有意在巴西开采页岩气的企业，面临着相当大的法律风险：因环境损害引发的民事责任诉讼、行政查封、暂停许可证的临时禁令，以及依据第9.605/1998号法律，管理人员因环境犯罪而被追究刑事责任的可能性。监管的不确定性状况，使得从环境合规（compliance）的角度看，对该行业的投资格外微妙。

关于Fracking与环境法的常见问题

巴西目前是否禁止fracking？

并不存在明确的联邦禁令。ANP通过第21/2014号决议对该活动加以监管，以满足技术和环境要求为前提条件。一些州通过了禁止性法律，但这些规范的合宪性尚未由STF作出最终审查。在实践中，巴西目前并没有通过fracking进行的页岩气商业开采在运营。

如何在司法上援引预防原则？

预防原则可以在环境公益民事诉讼、针对许可行为的保全令状以及违宪声请中加以援引。联邦和州检察院、具有诉讼代表资格的环保协会以及受影响的社区，都有资格提起这些诉讼。核心论据在于：由于对fracking给含水层和公众健康带来的风险缺乏确定性的研究，因此在未经深入环境评估的情况下不得发放许可。

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As informações deste artigo são de caráter informativo e não substituem consulta jurídica individualizada. Cada caso possui particularidades que exigem análise específica.